Autorka sa v príspevku venuje regulačnej činnosti Českej národnej banky. Zaoberá sa otázkou potreby regulácie ako takej. Bližšie sa venuje pozitívnym a negatívnym stránkam regulácie. Zároveň vo všeobecnej rovine rozoberá problematiku dohľadu nad činnosťou subjektov finančného trhu. Zaoberá sa postavením Českej národnej banky v oblasti dohľadu ako aj jej činnosťami v rámci výkonu dohľadu.
Regulačná činnosť ČNB
Českí autori Pavlát a Kubíček definujú pojem regulácia nasledovne: „…právní regulace ekonomických procesů probíhajících ve finanční sféře, tj. vydávání právních předpisů, pomocí nichž regulující orgán realizuje svůj vliv na finanční sféru.“[1] ČNB v rámci svojej regulačnej činnosti vydáva vyhlášky, opatrenia a na podporu dohliadaných subjektov aj výkladové a metodické materiály hlavne vo forme úradných oznámení a odpovedí na otázky. Okrem toho v súlade s § 37 ods. 2 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance (ďalej len „Zákon o ČNB“) ČNB spolupracuje s Ministerstvom financií ČR pri príprave návrhov zákonných úprav v oblasti finančného trhu, platobného styku, vydávania elektronických peňazí, devízového hospodárstva a zavedenia jednotnej meny euro na území ČR. Ide o povinú spoluprácu, čo znamená, že ČNB je povinná v prípade spomínaných návrhov spolupracovať s Ministerstvom financií ČR, ale aj to, že Ministerstvo financií ČR nie je bez účasti ČNB oprávnené pripravovať žiadny zákon respektíve jeho novelu.[2]
S výkonom regulačnej činnosti ČNB súvisí otázka potrebnosti regulácie samotnej. Medzi všeobecné dôvody obhajujúce potrebu regulácie sa radí ochrana spotrebiteľa, ochrana verejnosti pred kriminalitou, obmedzenie sily oligopolu a monopolu a tiež obmedzenie negatívnych dôsledkov externalít, lepšie monitorovanie problémov ovplyvňujúcich finančný systém a ich rýchle riešenie. Potrebnosť regulácie sa predovšetkým zakladá na jej dôležitosti pre subjekty finančného trhu. Hlavnými subjektmi finančného trhu sú banky, pre ktoré je regulácia bez pochyby veľmi dôležitá hlavne preto, že v prípade svojej neschopnosti alebo nesolventnosti môžu ohroziť ekonomiku celého štátu.[3] V odbornej literatúre sa stretávame aj s opačným názorom na potrebnosť regulácie. Hlavnými argumentami je informačná asymetria, rozpor regulácie a dohľadu s menovou politikou, vyšší stupeň neistoty pre jednotlivé dohliadané subjekty, vysoké náklady na výkon dohľadu nad dohliadanými subjektmi, nedodržiavanie pravidiel dohliadanými subjektmi atď. Rozoberieme niektoré z nich. Informačná asymetria sa prejavuje ako nepriaznivý výber a morálny hazard. Nepriaznivý výber spočíva v získaní skreslených údajov o skutočnej hospodárskej situácii dlžníka. Tento problém vzniká pred uzavretím príslušnej transakcie. Napríklad ak banka, v prípade poskytovania úveru potenciálnemu dlžníkovi predstavujúcemu najväčšie úverové riziko, uverí predloženým údajom, berie na seba vyššie riziko, ako sa pôvodne domnievala. Morálny hazard spočíva v domnienke subjektu, že nebude niesť plnú zodpovednosť za svoje negatívne rozhodnutia. Tento problém vzniká po uzavretí transakcie. Taká situácia môže nastať tak na strane dohliadaného subjektu ako aj dlžníka. Napríklad banka môže zneužívať svoje postavenie vo vzťahu ku vkladateľovi, ktorý jej zverí peňažné prostriedky a ktorý má iba obmedzenú možnosť získať podrobné informácie o situácii v banke alebo dlžník, ktorý použije prostriedky na iný účel, ako povoľuje zmluva o úvere, na základe čoho sa znižuje možnosť riadneho dobrovoľného splnenia záväzku dlžníkom.[4] Ďalším dôvodom je rozpor regulácie a dohľadu s menovou politikou. Hlavným problémom je súčasné vykonávanie úloh v oblasti menovej politiky a dohľadu jednou inštitúciou (ČNB). Zmyslom tohto argumentu je to, že cieľ menovej politiky je v protiklade k cieľu, ktorý ČNB sleduje pri regulácii v oblasti dohľadu. Cieľom menovej politiky je udržanie miery inflácie približne na úrovni 2%, teda je potrebný každoročný rast peňažnej zásoby. Dosiahnuť rast peňažnej zásoby je možné tým, že sa zvýši objem poskytnutých úverov, čo automaticky znamená zníženie požiadavky vo vzťahu k dôveryhodnosti dlžníkov. Dôsledkom toho je nižšia schopnosť dlžníkov splácať svoje úvery.[5] Vyšší stupeň neistoty súvisí s častými zmenami pravidiel regulácie, teda dohliadané subjekty nevedia, aké zmeny prinesie zmena pravidiel. Neistota môže spôsobiť to, že dohliadané subjekty sa budú snažiť obísť tieto pravidlá.[6]
V súčasnosti sa v oblasti výkonu regulácie presadzuje preventívny prístup, spočívajúci v prvotnom upozorňovaní dohliadaných subjektov na potenciálne dôsledky nedodržiavania právnych predpisov. Vďaka tomu je možné obmedziť vznik prípadných škôd spôsobených nedodržiavaním právnych predpisov. Nevýhodou preventívneho princípu je okrem iného jeho časová a finančná náročnosť, ktorá priamo závisí od kvalifikovanej pracovnej sily a od rozpočtu ČNB. Je dôležité, aby miera regulácie bola primeraná a nie príliš prísna. Príliš prísna regulácia môže spôsobiť oslabovanie motivácie regulovaných subjektov k podnikaniu respektíve oslabovanie konkurencie vo finančnom sektore a na koniec oslabiť aj inovačný proces.[7]
Všeobecne o dohľade nad činnosťou subjektov finančného trhu
ČNB sa na základe právomocí, ktoré jej zverujú zákony ČR stará, ako integrovaný orgán regulácie a dohľadu nad finančným trhom, o stabilitu finančného systému a bezpečný a plynulý rozvoj finančného trhu ČR.[8] Pod pojmom finančný trh pritom rozumieme: „…souhrn investičních instrumentů a produktů, institucí, postupů a vztahů, při nichž dochází k přelévání volných finančních zdrojů mezi přebytkovými a deficitními jednotkami na dobrovolném smluvním základě.“[9] Jedným z dôvodov zverenia ČNB kompetencií v oblasti výkonu dohľadu nad činnosťou subjektov finančného trhu je to, že ČNB je nezávislá od štátneho rozpočtu. Vďaka tomu môže napríklad svojim zamestnancom ponúknuť lepší plat a tým pôsobiť viac konkurenčne voči pracovným ponukám v súkromnom sektore. Okrem toho vykonávanie dohľadu z jedného miesta jedným orgánom obmedzuje prekrývanie sa kompetencií medzi viacerými jednotlivými orgánmi dohľadu a tým pádom aj zmenšuje oblasti nekontrolovaných „šedých zón.“[10] ČNB vykonáva dohľad nad finančným trhom na základe splnomocnení upravených v Zákone o ČNB. Okrem neho sú postupy výkonu dohľadu špecifické pre jednotlivé subjekty finančného trhu upravené v sektorových zákonoch. Osobitne je potrebné spomenúť, že v prípade výkonu dohľadu nad kapitálovým trhom sa aplikuje zákon č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu (ďalej „Zákon o kapitálovom trhu“). ČNB vykonáva dohľad na individuálnom základe, na konsolidovanom základe a ako doplňujúci dohľad nad finančnými konglomerátmi v rozsahu stanovenými príslušnými zákonmi ČR.[11]
Dohliadané subjekty[12] môžeme rozdeliť podľa oblastí na: 1) oblasť bankovníctva – sú to napríklad banky, pobočky zahraničných bánk, sporiteľne, úverové družstvá, atď.; 2) oblasť kapitálového trhu – sú to napríklad obchodníci s cennými papiermi, emitenti cenných papierov, centrálny depozitár, organizátori trhu s investičnými nástrojmi, atď.; 3) oblasť poisťovníctva – sú to napríklad poisťovne, zaisťovne, atď.; 4) oblasť dôchodkového sporenia – sú to napríklad dôchodkové spoločnosti, dôchodkové fondy, atď.; 5) oblasť bankoviek a mincí – ide o spracovávateľov tuzemských bankoviek a mincí, ktorí vykonávajú svoju činnosť na základe zákona 136/2011 Sb., o oběhu bankovek a mincí a o změně zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance; 6) činnosti ďalších subjektov, ak to upravujú iné právne predpisy. Ako vidíme zoznam dohliadaných subjektov nie je taxatívne upravený. Hlavným zámerom bolo predísť situácii, pri ktorej ČNB bude zverený dohľad podľa osobitného zákona nad subjektom, ktorý nie je priamo uvedený v § 44 ods. 1 Zákona o ČNB, pričom takým príkladom môže byt činnosť zmenární. Osobitosťou je § 44 ods. 2 Zákona o ČNB, ktorý upravuje pôsobnosť ČNB v oblasti výkonu dohľadu, a ktorý znie nasledovne: „Dohled zahrnuje, nejde – li o řešení krize podle zákona upravujícího ozdravné postupy a řešení krize na finančním trhu, a) rozhodování o žádostech o udělení licencí, povolení, registrací a souhlasů podle jiných právních předpisů, b) kontrolu dodržování podmínek stanovených udělenými licencemi a povoleními, c) kontrolu dodržování zákonů a přímo použitelných předpisů Evropské unie, jestliže je k této kontrole Česká národní banka tímto zákonem nebo jinými právními předpisy zmocněna, a kontrolu dodržování vyhlášek vydaných Českou národní bankou, d) získávání informací potřebných pro výkon dohledu podle jiných právních předpisů a jejich vymáhání, ověřování jejich pravdivosti, úplnosti a aktuálnosti, e) ukládání opatření k nápravě a sankcí podle tohoto zákona nebo jiných právních předpisů, f) řízení o správních deliktech a přestupcích.” Uvedený odsek účelne na jednom mieste vymedzuje, čo všetko znamenajú slovné spojenia „pre účely dohľadu” alebo „v súvislosti s výkonom dohľadu,” ktoré sa často používajú v právnych predpisoch ČR, napríklad vo vzťahu k poskytovaniu a využívaniu informácií, vrátane povinnosti mlčanlivosti.[13]
Cieľom výkonu dohľadu nad kapitálovým trhom je posilnenie dôvery investorov a emitentov investičných nástrojov v kapitálový trh tým, že prispieva k ochrane investorov a rozvoju kapitálového trhu a podporuje osvetu v tejto oblasti.[14] Dohľad je vykonávaný v záujme zachovania stability kapitálového trhu a ochrany investorov a iných oprávnených osôb, teda ide o podporu zdravého rozvoja, tržnej disciplíny a konkurencieschopnosti jednotlivých subjektov na kapitálovom trhu, predchádzanie krízam, posilňovanie dôveryhodnosti a transparentnosti kapitálového trhu vo vzťahu k verejnosti. Predmetom dohľadu ČNB v oblasti kapitálového trhu je kontrola dodržiavania zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu (ďalej len „Zákon o podnikaní na kapitálovom trhu“) a ďalších právnych predpisov v rozsahu vzťahujúcom sa na subjekty a procesy realizované na kapitálovom trhu. Ide napríklad o výkon dohľadu nad plnením povinností uložených rozhodnutiami ČNB, plnením informačných povinností, povinností vo vzťahu k vedeniu účtovníctva, atď. Zoznam subjektov, nad ktorými ČNB vykonáva dohľad, je upravený v § 135 ods. 1 Zákona o podnikaní na kapitálovom trhu, ide napríklad o obchodníka s cennými papiermi, investičného sprostredkovateľa, organizátora regulovaného trhu, osobu, ktorá neoprávnene vykonáva alebo ponúka činnosti podľa spomínaného zákona, atď. V súlade s § 3 Zákona o kapitálovom trhu pôsobnosťou ČNB v oblasti kapitálového trhu je: „Česká národní banka v oblasti kapitálového trhu a) vykonává dohled v rozsahu stanoveném tímto zákonem a zvláštními právními předpisy upravujícími oblast podnikání na kapitálovém trhu, obhospodařování a administraci investičních fondů a zahraničních investičních fondů a nabízení investic do těchto fondů, práva obchodních korporací, doplňkového penzijního spoření, důchodového spoření a penzijního připojištění, b) rozhoduje o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech právnických a fyzických osob, pokud tak stanoví tento zákon nebo zvláštní právní předpisy upravující oblast podnikání na kapitálovém trhu, obhospodařování a administraci investičních fondů a zahraničních investičních fondů a nabízení investic do těchto fondů, práva obchodních korporací, doplňkového penzijního spoření, důchodového spoření a penzijního připojištění, c) kontroluje plnění informačních povinností osob podléhajících dohledu České národní banky stanovených tímto zákonem a zvláštními právními předpisy upravujícími oblast podnikání na kapitálovém trhu, obhospodařování a administraci investičních fondů a zahraničních investičních fondů a nabízení investic do těchto fondů, dluhopisů, práva obchodních korporací, doplňkového penzijního spoření, důchodového spoření a penzijního připojištění, d) vykonává další činnosti podle tohoto zákona.“ V podstate ide o obdobné ustanovenie ako v prípade vyššie spomínanej pôsobnosti ČNB podľa Zákona o ČNB. Ide o rámcovú úpravu pôsobnosti ČNB, ktorá vo vzťahu k osobitným zákonom pôsobí ako ustanovenie lex generalis.
Vo všeobecnosti platí, že konanie pred ČNB má charakter správneho konania. Všeobecným predpisom upravujúcim postup v konaní pred ČNB je zákon č. 500/2004 Sb. Správní Řád (ďalej len „Zákon o správnom konaní“). Špeciálna právna úprava konania pred ČNB je obsiahnutá v osobitných právnych predpisoch.[15] V prvom stupni sa rozhodujú príslušné útvary ČNB, napríklad sekcia povoľovacích a sankčných konaní, v rámci ktorej sa v odbore povoľovacom a odbore sankčných konaní rozhoduje o žiadostiach o udelenie povolení, ako aj o odňatí povolení, o zavedení nútenej správy, atď. Proti rozhodnutiu ČNB prijatom na prvom stupni je možné podať rozklad. V súlade s § 5, ods. 2, písm. h) Zákona o ČNB rozhoduje o rozklade Banková rada. Postup v konaní o rozklade je upravený v § 90 Zákona o správnom konaní. Okrem toho Banková rada rozhoduje o mimoriadnych opravných prostriedkoch. Banková rada sa vždy rozhoduje na návrh rozkladovej komisie, ktorá je poradným orgánom Bankovej rady pre prípravu návrhov rozhodnutí Bankovej rady vydaných v správnom konaní.
Záver
Odborná verejnosť stále diskutuje o otázke potreby regulácie, pričom diskusia sa orientuje ani nie tak na otázku potreby regulácie ako celku, ale skôr na otázku do akej hĺbky by mali byť vzťahy regulované. V súčasnosti neexistuje jednotná odpoveď na túto otázku. V oblasti dohľadu ČNB momentálne dohliada nad činnosťou viacerých subjektov trhu, čo nie je také jednoduché hlavne z dôvodu rôznorodosti dohliadaných subjektov. Pôsobnosť ČNB v oblasti dohľadu, ktorá je upravená v zákone č. 6/1993 Sb., o České národní bance, predstavuje rámec toho, na čo všetko je činnosť ČNB v oblasti dohľadu zameraná.
[1] PAVLÁT, V., KUBÍČEK, A. Regulace a dozor nad finančními trhy. Praha: Vysoká škola finanční a správní, o.p.s., 2010. s. 18.
[2] Viď: RÝDL, T., BARÁK, J., SAŇA, L., VÝBORNÝ, P. Zákon o České národní bance. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015. s. 121.
[3] Bližšie k tomu pozri: KYNCL, L., MRKÝVKA, P. a kol. Metoda a ekonomické limity regulace ve finančním právu. Brno: Masarykova univerzita, 2013. s. 109-112.
[4] Bližšie k tomu pozri: MEJSTŘÍK, M., PEČENÁ, M., TEPLÝ, P. Základní principy bankovnictví. Praha: Univerzita Karlova v Praze, 2008. s. 164-166.
[5] Bližšie k tomu pozri: JÍLEK, J. Finanční trhy a investování. Praha: GRADA, 2009. s. 152 – 153.
[6] Bližšie k tomu pozri: REVENDA, Z. Centrální bankovnictví. Praha: Management Press, 2011. s. 368 – 371.
[7] PAVLÁT, V., KUBÍČEK, A. Regulace a dozor nad finančními trhy. Praha: Vysoká škola finanční a správní, o.p.s., 2010. s. 19 – 23.
[8] Česká národní banka. Poslání České národní banky při dohledu nad finančním trhem České republiky [online]. [2016-02-01]. Dostupné na: http://www.cnb.cz/cs/dohled_financni_trh/poslani_cnb_dohled_FT.pdf
[9] VESELÁ, J. Investování na kapitálových trzích. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011. s. 23.
[10] TŮMA, Z. Vývoj institucionálního rámce dohledu nad finančním trhem v České republice. In: Pocta prof. JUDr. Milanu Bakešovi, DrSc., k 70. narozeninám. Praha: Leges, 2009. s. 433-436.
[11] Napríklad: Zákon č. 377/2005 Sb., o doplňkovém dohledu nad bankami, spořitelními a úvěrními družstvy, institucemi elektronických peněz, pojišťovnami a obchodníky s cennými papíry ve finančních konglomerátech a o změně dalších zákonů (zákon o finančních konglomerátech). Zákon č. 21/1992 Sb., o bankách.
[12] § 44 ods. 1 Zakona č. 6/1993 Sb., o České národní bance.
[13] Viď: RÝDL, T., BARÁK, J., SAŇA, L., VÝBORNÝ, P. Zákon o České národní bance. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015. s.150 – 151.
[14] § 2 Zákona č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálového trhu.
[15] Napríklad: Zákon č. 21/1992 Sb, o bankách. Zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu.