Abstrakt
Príspevok sa zaoberá inštitútom zhromažďovania obyvateľov obce ako jednou z foriem, ktorými sa realizuje samospráva obce v slovenských podmienkach. Špecifikuje samotnú organizáciu zhromaždenia obyvateľov obce a záväznosť jeho výsledkov v súvislosti so súčasnou novelou právnej úpravy skúmaného inštitútu.
Úvod
Obecná samospráva v Slovenskej republike je výrazom vertikálneho členenia verejnej moci. Je označovaná ako iná, resp. decentralizovaná verejná moc, ktorá v zmysle štátoprávnej teórie vzniká na základe vôle štátu vzdať sa časti svojej moci a zveriť jej spravovanie subjektu neštátneho charakteru. Z uvedeného vyplýva, že obec, ako vykonávateľ verejnej moci predstavuje samostatný samosprávy a správny celok, ktorí združuje osoby s trvalým pobytom na jej území. V podmienkach Slovenskej republiky je základnou jednotkou územnej samosprávy.
V príspevku sa budeme venovať zhromaždeniu obyvateľov obce ako jednej z foriem uskutočňovania samosprávy obce v slovenských podmienkach. Zameriame sa na organizáciu zhromaždenia obyvateľov obce a s tým súvisiace zákonné mantinely, ktoré musí obec dodržiavať v prípade jeho bližšej úpravy všeobecne záväzným nariadením.
Diskusia k meritu veci – podnety a návrhy
V podmienkach Slovenskej republiky je územná samospráva nielen jedným zo znakov moderného demokratického štátu, ale aj dôležitou zložkou právneho štátu. Samosprávu možno chápať ako prejav účasti obyvateľov na správe vecí verejných, ale tiež aj ako možnosť vyjadriť pluralitu názorov na miestnej úrovni.[i]
Z vyššie uvedeného vyplýva, že o pravú samosprávu by išlo najmä vtedy, ak tvorba zásadných rozhodnutí v samospráve, sa bude realizovať aj priamou participáciou všetkých subjektov, ktorých sa tieto rozhodnutia budú dotýkať. Takto vymedzená participácia sa uskutočňuje najmä formami priamej demokracie. Priama demokracia má teda svoje opodstatnenie v podmienkach samosprávy, najmä v podmienkach samosprávy obce. Realizácia foriem priamej demokracie je ľahšie uskutočniteľná na menšom území, čím je aj umocnený znak bezprostrednosti aktérov rozhodovania na samotné rozhodnutie.[ii]
Európska charta miestnej samosprávy[iii] (ďalej len „charta“) v čl. 3 ods. 1 uvádza nasledovnú definíciu miestnej samosprávy: „Miestna samospráva označuje právo a spôsobilosť miestnych orgánov v medziach zákona spravovať a riadiť podstatnú časť verejných záležitostí v rámci ich kompetencií v záujme miestneho obyvateľstva.“ Ďalej charta v čl. 3 ods. 2 uvádza, že právo uvedené v čl. 3 ods. 1 vykonávajú rady, alebo zastupiteľstvá, ktorých členovia sú volení slobodne, na základe priameho, rovného a všeobecného volebného práva tajným hlasovaním. Tieto rady alebo zastupiteľstvá môžu mať k dispozícii podriadené výkonné orgány. Toto ustanovenie charty však nijako neovplyvňuje možnosť konať zhromaždenia občanov, referendum alebo použiť inú akúkoľvek inú formu priamej účasti občanov tam, kde to dovoľuje zákon.
Zhromaždenie obyvateľov obce predstavuje klasickú podobu priamej demokracie, či demokracie vôbec, z doby, keď sa za demokraticky prijaté boli považované len tie rozhodnutia, ku ktorým sa vyjadrili všetci plnoprávni občania.[iv] Priama demokracia v obecnej samospráve predstavuje realizáciu princípu suverenity ľudu. Zhromaždenie obyvateľov obce, spolu s miestnym referendom predstavujú formy priameho uskutočňovania obecnej samosprávy, ktoré predpokladá Ústava SR (čl. 67 ods. 1) a zákonná úprava, konkrétne zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“). Zachovanie tohto inštitútu v zmysle platného právneho poriadku SR predstavuje existenciu určitého inštitútu slúžiaceho na verejné prerokovanie záležitostí komunálneho významu.[v]
Zhromaždenie obyvateľov obce je významnou súčasťou priamej účasti obyvateľov obce na správe vecí verejných v obecnej samospráve. Výhodou tohto inštitútu priamej demokracie je nielen jeho finančná, ale aj časová nenáročnosť, ako aj možnosť bezprostredného kontaktu medzi obyvateľmi obce a orgánmi samosprávy obce. Ak je zhromaždenie obyvateľov obce dobre pripravené, možno prostredníctvom neho riešiť mnohé závažné problémy, ktoré súvisia so životom obce, resp. plnením jej samosprávnych funkcií. Aj keď sa zhromaždenie obyvateľov obce považuje za typ konzultatívnej demokracie, nemal by sa jeho význam podceňovať. Najmä v prípade malých obcí s nízkym počtom obyvateľov, by sa malo predchádzať možnému fakultatívnemu miestnemu referendu, resp. by sa malo vyhlásiť až vtedy, ak problém nie je možno riešiť využitím zhromaždenia obyvateľov obce. [vi]
Analyzovaný inštitút priamej demokracie je podľa zákonnej úpravy rovnocennou formou výkonu samosprávy obyvateľmi obce, ktorú je možne realizovať len v medziach stanovených zákonom, avšak ani jeho priebeh a ani výsledok nie je bližšie zákonom regulovaný. Inštitút zhromaždenia obyvateľov obce nie je okrem zákona o obecnom zriadení predmetom iného právneho predpisu, ktorý upravuje inštitút obecnej samosprávy a nemožno na neho subsidiárne uplatňovať právnu úpravu zhromaždovacieho práva, upraveného v zákone č. 84/1990 Zb.[vii]
Zhromaždenie obyvateľov obce si nie je možné zamieňať so zhromaždením, ktoré upravuje zákon č. 84/1990 Zb. o zhromaždovacom práve v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o zhromaždovacom práve“) a to z niekoľkých dôvodov. V prípade zhromaždenia podľa čl. 28 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava SR alebo „ústava“) a zákona o zhromaždovacom práve, ide o výkon jedného zo základných práv. Takéto zhromaždenie možno zvolať za akýmkoľvek účelom. V prípade zhromaždenia obyvateľov obce, hovoríme o spôsobe uskutočňovania obecnej samosprávy obyvateľmi obce. K zhromaždeniu Ústava SR stanovuje, že zhromaždenie nie je možno podmieňovať povolením orgánu verejnej správy, zhromaždenie obyvateľov obce je možné uskutočniť len na základe rozhodnutia obecného zastupiteľstva alebo starostu obce. Zhromaždenie v zmysle zákona o zhromaždovacom práve môže zvolať ktorýkoľvek občan Slovenskej republiky, ak dosiahol vek 18 rokov, avšak zhromaždenie obyvateľov obce môže zvolať len obecné zastupiteľstvo alebo starosta obce.
Vzhľadom na stručnú a všeobecnú ústavnú a právnu úpravu analyzovaného inštitútu priamej demokracie, ponecháva zákonodarca jeho bližšiu úpravu plne v kompetencii obecných samospráv. V zákone o obecnom zriadení taktiež absentuje požiadavka na formu úpravy zhromaždenia obyvateľov obce a podrobnosti jeho organizácie (napr. všeobecne záväzným nariadením obce, internou smernicou, priamo v štatúte obce a pod.). Z uvedeného vyplýva, že je na rozhodnutí konkrétnej obecnej samosprávy, či vôbec pristúpi k zavedeniu bližšej úpravy tohto inštitútu.
V zákone o obecnom zriadení je zhromaždenie obyvateľov obce upravené jedným paragrafom (§11b), ktorý obsahuje jednu vetu: „Obecné zastupiteľstvo alebo starosta obce môže zvolať zhromaždenie obyvateľov obce alebo jej časti na prerokovanie vecí územnej samosprávy, ak §2aa ods. 2 neustanovuje inak.“ Novelizáciou zákona o obecnom zriadení účinnou od 1. apríla 2018 sa oprávneným subjektom iniciovať a zvolať zhromaždenie obyvateľov obce stal i starosta obce. Do tejto zmeny právnej úpravy bolo vyhlásenie zhromaždenia obyvateľov obce vo výhradnej kompetencii obecného zastupiteľstva. Dôvodová správa uvádza, že touto zmenou možno zvýšiť využitie zhromaždenia obyvateľov obce v prospech jej obyvateľov. Avšak, zákon o obecnom zriadení sa v ustanoveniach upravujúcich povinnosti a kompetencie starostu obce výslovne neuvádza oprávnenie zvolať zhromaždenie obyvateľov obce, ako je to v prípade obecného zastupiteľstva.
Problematika vyhlásenia zhromaždenia obyvateľov obce oboma volenými organmi obce[viii] súvisí s uplatňovaním princípu deľby moci v obecnej samospráve. Princíp deľby moci patrí k východiskovým princípom slovenského konštitucionalizmu a je organizačno-technickou nevyhnutnosťou každej organizácie, teda i obecnej samosprávy. Princíp deľby moci vyplýva z deľby práce a funkcií, ktoré organizácia zabezpečuje. V prípade obecnej samosprávy, vyplýva z deľby pôsobnosti medzi orgánmi obce. Napĺňaním funkcií obecnej samosprávy vykonávajú orgány obce im zverenú pôsobnosť, avšak tiež sú odkázané na vzájomnú súčinnosť a spoluprácu.[ix]
Uplatňovanie princípu deľby moci na úrovni obecnej samosprávy, má na jednej strane aspekt politický, t. j. je späté s vyjadrením plurality politických záujmov a názorov pri zachovaní stability samosprávy obce. Na druhej strane predstavuje účelnú deľbu pôsobností medzi priamo obyvateľmi volenými orgánmi obce. V záujme rozvíjania obce a zabezpečovania potrieb a záujmov obyvateľov obce, teda aspekt funkčný. Aby sa uvedené dva aspekty mohli napĺňať, je nutné, aby realizácia princípu deľby moci bola založená na princípoch nezávislosti jednotlivých mocí (orgánov obce, ktoré tieto moci predstavujú), fungovala na ich vzájomnej rovnováhe a vzájomných brzdách medzi nimi tak, aby jedna z mocí nemohla paralyzovať inú moc, resp. uzurpovať si inú moc. [x]
Kompetencia obecného zastupiteľstva, je na rozdiel od kompetencie starostu obce, vymedzená pozitívne. Základným pravidlom pri vymedzení pôsobnosti obecného zastupiteľstva, je že obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce. Obecné zastupiteľstvo si taktiež nesmie podzákonným právnym aktom nárokovať na právomoc, ktorá je vyhradená starostovi obce. Ak zákonná úprava a ani štatút obce výslovne nezveruje rozhodovanie v určitej veci do právomoci žiadneho orgánu obce, tak následne v zmysle princípov budovania moci, je v danej veci zverená právomoc starostovi obce.[xi] Štatútom obce nemôže byť obecnému zastupiteľstvu zverená kompetencia, ktorá spadá do bežnej správy obce, nakoľko by to mohlo mať za následok znefunkčnenie operatívneho výkonu správy obce. Uskutočňovanie obecnej samosprávy priamo volenými orgánmi obce nie je založené na vzájomnej konkurencii, ale mala by byť založená na vzájomnej spolupráci.
Kompetencia obecného zastupiteľstva je daná právomocou a pôsobnosťou v určitých oblastiach spoločenských vzťahov, v ktorých právomoc realizuje. Pre kompetenciu obecného zastupiteľstva je charakteristické, že je vo vzťahu k starostovi obce daná alternatívne. To znamená, že žiadna právomoc nemôže byť súčasne zverená obom voleným orgánom samosprávy obce. Vo vzťahu k žiadnej rozhodovacej právomoci nemožno dospieť k záveru, že o nej má alternatívne rozhodovať jeden z volených orgánov obce. Vždy je ustanovená právomoc len jedného z orgánov obce, na ktorú sa následne viaže zodpovednosť za možné protiprávne konanie alebo nesplnenie zverenej povinnosti.[xii] Zastávame názor, že rozhodnutím zákonodarcu zveriť možnosť zvolať zhromaždenie obyvateľov obce i starostovi obce, sa princíp deľby moci v obecnej samospráve narúša a tým aj systém vzájomných bŕzd a protiváh. Toto rozhodnutie zákonodarcu nepovažujeme za pozitívne riešenie a to z dôvodu, že podľa nášho názoru, aktuálna právna úprava analyzovaného inštitútu nepovedie z jeho k sfunkčneniu, ale naopak k jeho možnému zneužívaniu oboma orgánmi obce v prípade rozdielnej politickej príslušnosti starostu a poslancov obecného zastupiteľstva, či nemožnosti dosiahnutia konsenzu v rozhodovaní o dôležitých otázkach života obce. I keď zákonodarca v dôvodovej správe uvádza, že toto jeho rozhodnutie vyplýva z reálnych potrieb slovenských obcí, my túto zmenu vnímame ako nedostatok už neprimerane stručnej právnej úpravy.
Ďalším nedostatkom aktuálneho znenia zákona o obecnom zriadení je, že zákonodarca síce v § 11b uvádza, že zvolať zhromaždenie obyvateľov obce je v kompetencii oboch orgánov, avšak nedoplnil ustanovenia upravujúce povinnosti a kompetencie starostu obce. Zákon o obecnom zriadení priamo uvádza v § 11 ods. 4 písm. f) skutočnosť, že vyhlásenie zhromaždenia obyvateľov obce je vyhradené obecnému zastupiteľstvu formou uznesenia. Avšak, výslovne neuvádza kompetenciu starostu obce zvolať zhromaždenie obyvateľov obce a ani formu, ktorou zhromaždenie obyvateľov obce vyhlási, ako je to v prípade obecného zastupiteľstva. V § 13 ods. 4 nájdeme len ustanovenie, ktoré hovorí o tom, že starosta obce rozhoduje o všetkých veciach správy obce, ktoré nie sú vyhradené obecnému zastupiteľstvu, buď zákonom alebo štatútom obce.
Je nevyhnutné zdôrazniť, že výsledok zhromaždenia obyvateľov obce nevedie k prijímaniu žiadnych formalizovaných rozhodnutí. Jeho úlohou je zistiť vôľu väčšiny zo všetkých, alebo zo zúčastnených obyvateľov. Výsledok má pre orgány obce na jednej strane vypovedaciu hodnotu a na strane druhej výlučne odporúčací charakter. Vymedzenie záväznosti výsledku zhromaždenia obyvateľov obce pre obecné zastupiteľstvo alebo starostu obce, v zákone o obecnom zriadení absentuje. V prípade, ak by počas zhromaždenia obyvateľov obce došlo k hlasovaniu, má dosiahnutý výsledok vo vzťahu k orgánom obce len konzultatívny a poradný charakter.[xiii] Taktiež je potrebné brať na vedomie, že výsledok zhromaždenia obyvateľov obce nemôže byť ani právne vynútiteľný, pretože poslanci obecného zastupiteľstva vykonávajú svoju funkciu na základe reprezentatívneho a nie imperatívneho mandátu.
Ako uvádza Jesenko (2017)[xiv]dikcie ustanovenia §11b, ktorý uvádza „na prerokovanie obecných vecí“ jednoznačne vyplýva, že zhromaždenie obyvateľov obce resp. časti obce, má poradný, resp. konzultatívny charakter. Zákonná úprava nespája s touto formou uskutočňovania obecnej samosprávy žiadne právne účinky a rovnako nestanovuje počet, resp. podiel obyvateľov obce, ktorí na takomto zhromaždení musia zúčastniť. V prípade zhromaždenia obyvateľov obce ide o neformálne vyjadrenie názoru obyvateľov vo vzťahu k orgánom obce.
Praktická rovina problémov zhromaždenia obyvateľov obce vyplýva práve z absentovania povinnosti orgánov obce zaoberať sa jeho výsledkom.[xv] Zverenie vyhlasovania zhromaždenia obyvateľov obce obom orgánom, môže mať za následok možné zneužívanie tohto inštitútu v prípade neschopnosti prijatia konsenzu orgánmi obce a obyvatelia obce sa tak stávajú „rukojemníkmi“ medzi starostom a obecným zastupiteľstvom. V tejto súvislosti je potrebné si uvedomiť, že záväznosť výsledkov zhromaždenia obyvateľov je možné vnímať v rovine politickej i etickej. A i napriek tomu, že výsledky hlasovania na zhromaždení obyvateľov obce nie sú pre orgány obce záväzné, pri jeho adekvátnom vykonaní, s reprezentatívnou účasťou obyvateľov obce, je možné dospieť k riešeniu obecných záležitosti a predísť tak vykonaniu miestneho referenda. Tu je dôležité zdôrazniť etickú rovinu, najmä čo sa týka „ochoty“ orgánov obce zaoberať sa výsledkami hlasovania. Pretože môže nastať situácia kedy orgány obce budú z dôvodu napr. osobných sporov neuvážene zvolávať zhromaždenia obyvateľov obce, avšak názor obyvateľov nebude vypočutý, čo v konečnom dôsledku bude mať za následok nezáujem obyvateľov o správu vecí verejných. Preto je potrebné brať na vedomie, že i napriek konzultatívnemu charakteru zhromaždenia obyvateľov obce, by najmä menšie obce mali mať organizáciu zhromaždenia obyvateľov obce upravené všeobecne záväzným nariadením.
Taktiež v súvislosti so zverením kompetencie zvolať zhromaždenie obyvateľov obce oboma orgánmi obce je našim odporúčaním, aby všeobecne záväzné nariadenie o organizácii zhromaždenia obyvateľov obce obsahovalo aj úpravu možnosti jeho opakovania v tej istej veci, aby bolo možné predísť situácii kedy pri potrebe prijatia nepopulárneho rozhodnutia budú chcieť orgány obce „preniesť zodpovednosť“ za toto rozhodnutie na obyvateľov obce.
Ako sme uviedli v predchádzajúcom texte, zhromaždenie obyvateľov obce predstavuje významnú formu priamej demokracie a v prípade malých obcí i efektívnu formu riešenia obecných záležitostí. Toto tvrdenie zvýrazňuje tiež skutočnosť, že ústavodarca považuje zhromaždenie obyvateľov obce za plnohodnotný spôsob uskutočňovania obecnej samosprávy. Použitím analógie pri miestnom referende, je zhromaždenie obyvateľov obce formou priamej demokracie, ktorá sleduje rovnaké znaky ako miestne referendum a preto si zaslúži rovnocennú vážnosť, čo znamená i rovnocennú záväznosť jeho rozhodnutí. Legitimita rozhodnutí prijatým prostredníctvom zhromaždení obyvateľov obce je zvýraznená tiež tým, že sa na ňom môže zúčastniť každý obyvateľ obce.[xvi]
Záver
Rozhodovanie o záležitostiach obce priamo obyvateľmi obce na zhromaždení obyvateľov obce, je pre väčšiu obcí v Slovenskej republike časovo i finančne nenáročný a efektívny spôsob, nakoľko sídelná štruktúra v Slovenskej republike je charakteristická svojou roztrieštenosťou a veľkým počtom malých obcí s počtom obyvateľov menej ako 500. V názve článku sme si položili otázku, či a nakoľko je zhromaždenie obyvateľov obce efektívny spôsob uskutočňovania samosprávy obce. Na základe analýzy právnej úpravy a skutočností, ktoré sme uviedli v článku, môžeme konštatovať, že v súčasnosti je zhromaždenie obyvateľov obce využívané v minimálnej miere a považuje sa len za doplnkovú formu uskutočňovania obecnej samosprávy. Poslednou novelou zákona o obecnom zriadení podľa nášho názoru nedošlo k sfunkčneniu tohto inštitútu, ale práve naopak. Na najväčšie nedostatky platnej právnej úpravy zhromaždenia obyvateľov obce považujeme tieto:
absencia ustanovenia o záväznosti výsledkov, i povinnosti, resp. nepovinnosti obecného zastupiteľstva uviesť výsledky z hlasovania zhromaždenia obyvateľov obce do života
absencia ustanovenia o možnosti opakovania zhromaždenia obyvateľov obce v tej istej veci
Je na uvážení na jednej strane zákonodarcu, aby sa zaoberal problémami právnej úpravy tohto nástroja priamej demokracie, čo by mohlo viesť k zefektívneniu jeho využívania obecnými samosprávami a na strane druhej je na uvážení samotných samospráv ako budú pristupovať k úprave podrobnosti samotnej organizácie zhromaždenia obyvateľov obce.
Autor: PhDr. Jana Volochová, Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, Fakulta verejnej správy, Katedra verejnoprávnych disciplín, Popradská 66, 041 32 Košice 1, E- mail: jana.volochova@student.upjs.sk
[i] SVÁK, Ján, Ľubor, CIBULKA a Karel, KLÍMA, 2008. Ústavné právo Slovenskej republiky. Všeobecná časť. Žilina: Eurokódex. ISBN 978-80-8893-187-4.[ii] PALÚŠ, Igor, Michal, JESENKO a Alena KRUNKOVÁ, 2010. Obec ako základ územnej samosprávy. Košice: Univerzita P. J. Šafárika v Košiciach, Fakulta verejnej správy. ISBN 978-80-8129-003-9.[iii] Európska charta miestnej samosprávy[iv] PALÚŠ, Igor, Michal, JESENKO a Alena KRUNKOVÁ, 2010. Obec ako základ územnej samosprávy.[v] TEKELI, Jozef a Marián HOFFMANN, 2014. Zákon o obecnom zriadení – komentár. Bratislava: Wolters Kluwer, s. r. o.. ISBN 978-80-8168-034-2. [vi] PALÚŠ, Igor, 2000. Účasť občanov na správe verejných vecí v podmienkach obecnej samosprávy. In. Verejná správa : Súčasnosť a perspektíva. Zborník príspevkov z vedeckej konferencie. Košice: Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach. Fakulta verejnej správy. ISBN 80-7097-419-2. [vii] TEKELI, Jozef a Marián HOFFMANN, 2014. Zákon o obecnom zriadení – komentár.[viii] Novým ustanovením zákona o obecnom zriadení, ktoré upravuje zhromaždenie obyvateľov obce je § 2aa – Pričlenenie obce, v rámci ktorého bol do zákonnej úpravy zavedený nový pojem „nefunkčná obec“. V súvislosti s pričlenením tzv. nefunkčnej obce k susediacej obci, zvolá okresný úrad v sídle kraja na podnet Ministerstva vnútra SR zhromaždenie obyvateľov obce, v ktorého územnom obvode sa nefunkčná obec nachádza a vyhotoví z neho záznam. Účelom je riešenie problému dlhodobo nefunkčných obcí, t. j. obcí, ktoré si v dvoch po sebe vykonaných voľbách do orgánov samosprávy obce nezvolili orgány obce, čím nie sú schopné plniť ani základné samosprávne úlohy.[ix] PALÚŠ, Igor, 2013. Uplatňovanie princípu deľby moci v obecnej samospráve. In. Justičná revue. Roč. 65, č. 5/2013. ISSN 1335-6461.[x] Tamtiež [xi] TEKELI, Jozef a Marián HOFFMANN, 2014. Zákon o obecnom zriadení – komentár.[xii] Tamtiež [xiii] Tamtiež [xiv] JESENKO, Michal. 2017. Právo obce na samosprávu a normotvorba obcí. Košice: Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, Fakulta verejnej správy. ISBN 978-80-8152-539-1.[xv] TEKELI, Jozef a Marián HOFFMANN, 2014. Zákon o obecnom zriadení – komentár.[xvi] ALMAN, Tomáš, 2017. Miestne referendum a zhromaždenie obyvateľov obce ako formy priamej demokracie. In: Formy uskutočňovania obecnej samosprávy. Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie. Košice: UPJŠ, Fakulta verejnej správy. ISBN 978-80-8152-542-1.