Niekoľko slov na úvod
„Zbraň najvyššieho kalibru“, „nukleárna zbraň ústavného práva“ či „atómová bomba“, aj to boli prirovnania, ktorými viacerí ústavní teoretici i praktici „počastovali“ januárové rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „Ústavný súd“), ktoré možno nepochybne označiť za najvýznamnejšie v histórii tohto ústavného orgánu.[1] Ako som už uviedol na inom mieste,[2] nález Ústavného súdu z 30. januára 2019, prijatý v rámci konania vedeného pod sp. zn. PL. ÚS 21/2014 (ďalej aj len „predmetné rozhodnutie“ alebo „skúmané rozhodnutie“), možno nepochybne považovať za míľnik vo vývoji slovenského ústavného práva. Myslím, že to nebudú príliš silné slová ak poviem, že doterajšie dejiny nášho ústavného práva môžeme rozdeliť na etapu pred prijatím predmetného rozhodnutia a etapu, ktorá predmetným rozhodnutím práve začína.
Januárovému rozhodnutiu Ústavného súdu som sa v krátkosti venoval už niekoľko dní po jeho vydaní, no vtedajší článok bol obsahovo neutrálny. Sústredil som sa v ňom len na základné fakty, a to aj napriek tomu, že som v ňom načrtol aj niekoľko problematických otázok, ktoré predmetné rozhodnutie Ústavného súdu v blízkej budúcnosti určite vyvolá. Navyše, išlo o článok určený predovšetkým pre informovanie zahraničných čitateľov.[3] Na nasledujúcich riadkoch by som preto chcel, naopak, vyjadriť k skúmanému rozhodnutiu svoj stručný hodnotiaci úsudok či stanovisko. Vzhľadom na skutočnosť, že by malo ísť o postreh určený (aj) pre širšiu verejnosť, bude tomu prispôsobený nie len jazyk, ale aj obsah a rozsah argumentov. K rozhodnutiu Ústavného súdu prijatému 30. januára 2019 sa však s veľkou pravdepodobnosťou ešte vrátim, a to nie len v reakcii na ďalší vývoj odbornej debaty a prípadné ďalšie v nej prezentované argumenty.
Čo vlastne Ústavný súd urobil ?
Ešte pred tým, ako sa dostanem k samotnému zhodnoteniu skúmaného rozhodnutia Ústavného súdu je na mieste stručne zrekapitulovať to, čo vlastne Ústavný súd urobil. Akokoľvek paradoxne to pre bežného občana môže znieť, v danom prípade totiž nie je dôležité ani tak to, o čom Ústavný súd vecne rozhodoval, ale skôr to, akým spôsobom o prípade, ktorý mu bol predložený, rozhodol.
Ústavný súd v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 21/2014 rozhodoval predovšetkým o otázke tzv. bezpečnostných previerok sudcov, ktoré mali byť súčasťou širšieho posudzovania sudcovskej spôsobilosti na výkon ich funkcie. Tá sa nemala týkať len uchádzačov o funkciu sudcu, ale aj sudcov už vykonávajúcich tento post. Rozhodnutie o sudcovskej spôsobilosti mala prijímať Súdna rada Slovenskej republiky (ďalej len „Súdna rada“), a to (aj) na základe podkladov od Národného bezpečnostného úradu. Takýto spôsob preverovania sudcovskej spôsobilosti vyvolal obavy o zachovanie nezávislosti súdnej moci.
Predmetné rozhodnutie Ústavného súdu bolo vydané na základe návrhu na posúdenie súladu novej právnej úpravy s Ústavou Slovenskej republiky (ďalej aj len „Ústava“), ktorý podala predsedníčka Súdnej rady. Ústavný súd v rozhodnutí konštatoval, okrem rozporu viacerých zákonov upravujúcich postavenie súdnej moci, ktoré mali implentovať ústavnú požiadavku preskúmavania sudcovskej spôsobilosti,[4] aj rozpor časti Ústavy s Ústavou samotnou. Povedané o čosi menej „bulvárne“, Ústavný súd dospel k záveru, že časť Ústavy v znení ústavného zákona č. 161/2014 Z. z., ktorým bola Ústava novelizovaná, je v rozpore s inými ustanovenia Ústavy samotnej. Išlo o rozpor s tzv. materiálnym jadrom Ústavy, teda o rozpor s tými jej ustanoveniami, ktoré v zmysle teórie o materiálnom jadre (ohnisku) ústavy Ústave dávajú jej identitu. Ústavný súd toto materiálne jadro našiel predovšetkým v princípe deľby moci a v princípe nezávislosti súdnej moci, ktoré označil za súčasť širšie chápaných princípov demokratického a právneho štátu, vyplývajúcich (najmä) z čl. 1 ods. 1 Ústavy.[5] Výnimočnosť a priam jedinečnosť skúmaného rozhodnutia teda spočíva v tom, že v ňom Ústavný súd po prvý raz konštatoval nesúlad ústavného zákona s Ústavou, a to dokonca ústavného zákona priamo novelizujúceho text Ústavy. Výsledkom konania o súlade právnych predpisov do 30. januára 2019 totiž vždy bolo maximálne konštatovanie nesúladu „bežného“ zákona s Ústavou. Doslovné znenie čl. 125 Ústavy, ktorý predstavuje právny základ pre skúmanie súladnosti právnych predpisov, to napokon ani inak neumožňuje.
Predmetné rozhodnutie Ústavného súdu je založené, ako neskôr bolo zdôraznené aj v tlačovej správe samotného súdu, na troch základných tézach. Prvou z nich je, že Ústava, aj napriek tomu, že neobsahuje tzv. klauzulu večnosti, teda výslovnú úpravu toho, čo v nej nie je možné zmeniť, obsahuje tzv. implicitné materiálne jadro. Ako už bolo uvedené, základ tohto materiálneho jadra tvoria princípy demokratického a právneho štátu. Druhou tézou je to, že tomuto implicitnému materiálnemu jadru Ústavy nemôžu odporovať ani ústavné zákony, a to dokonca ani tie, ktoré priamo dopĺňajú či menia text Ústavy. A napokon, treťou v predmetom rozhodnutí vyslovenou tézou je, že Ústavy súd považuje sám seba za oprávneného preskúmavať prípadný rozpor noriem ústavného zákona s materiálnym jadrom Ústavy a v prípade, ak rozpor identifikuje, je oprávnený vysloviť nesúlad týchto noriem s materiálnym jadrom Ústavy.
Nie je bez zaujímavosti dodať, že Ústavný súd v skúmanom rozhodnutí akoby mimochodom dodal, že možnosť preskúmavania súladu ústavného zákona záleží, podľa názoru väčšiny pléna, od toho, či je „autorom“ ústavného zákona Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“) ako tzv. odvodený ústavodarca alebo ľud ako originálny ústavodarca vo forme ústavodarného referenda. Z uvedeného teda možno vyvodiť záver, že Ústavný sud by si „netrúfol“ preskúmavať ústavný zákon prijatý občanmi v referende.
Prečo to Ústavný súd robiť nemal?
Teória materiálneho jadra (ohniska) ústavy, v súčasnosti značne populárna, tvrdí, zjednodušene povedané, že ústava má tzv. materiálne jadro (ohnisko). To je tvorené tými princípmi, ustanoveniami či časťami ústavy, ktoré sú pre danú ústavu natoľko dôležité, že jej dávajú jej identitu. Ak by došlo k zmene týchto princípov, ustanovení či častí ústavy, už by nešlo len o zmenu danej ústavy ale o jej nahradenie inou (novou) ústavou. Materiálne jadro tak má predstavovať „legálne“ nezmeniteľnú časť ústavy a jeho účelom je predovšetkým ochrana základných hodnôt obsiahnutých v ústave pred ich obsahovými zmenami, predovšetkým zo strany aktuálnej parlamentnej väčšiny. V rámci teórie materiálneho jadra ústavy sa najčastejšie rozlišuje tzv. explicitné (výslovné) materiálnej jadro a tzv. implicitné (zamlčané) materiálne jadro. V prvom prípade ide o stav, kedy samotný text ústavy výslovne určuje, prostredníctvom tzv. klauzúl večnosti, ktoré jej časti nemožno zmeniť. Oveľa problematickejším je však druhý prípad, kedy ústava takéto výslovné identifikovanie materiálneho jadra neobsahuje. V takomto prípade teória hovorí o tzv. implicitnom materiálnom jadre ústave. Podľa tejto teórie nezmeniteľné materiálne jadro ústavy existuje aj v tomto prípade, len je ho potrebné v ústave identifikovať. Takáto nutnosť „hľadania“ materiálneho jadra so sebou, samozrejme, prináša viacero polemických otázok.[6]
Proti praktickej aplikácii teórie materiálneho jadra ústavy v podmienkach ústavného systému Slovenskej republiky svedčia predovšetkým dva kľúčové argumenty, ktoré sa objavili aj v odlišných stanoviskách tých sudcov Ústavného súdu, ktorí s väčšinovým rozhodnutím nesúhlasili.[7] Tým prvým je, že text Ústavy Ústavnému súdu výslovne nezveruje právomoc preskúmavať súlad ústavných zákonov s Ústavou, prípadne s inými ústavnými zákonmi. Ako už bolo na predchádzajúcich riadkoch uvedené, čl. 125 Ústavy Ústavnému súdu poskytuje právomoc preskúmavať len „obyčajné“ zákony. Ustanovenia čl. 125 sú teda relatívne dosť podrobné na to, aby z nich bolo jednoznačné, že právomoc sa na preskúmavanie ústavných zákonov nevzťahuje, keďže tieto sú referenčnými rámcami pre posudzovanie súladnosti „obyčajných“ zákonov a ďalších právnych predpisov. Tým druhým kľúčovým argumentom je, že Ústava Slovenskej republiky neobsahuje tzv. explicitné materiálne jadro, čiže neobsahuje výslovne určenie toho, ktoré jej ustanovenia či časti nie je možné (ako tzv. večné klauzuly) meniť. Za určitú výnimku možno považovať čl. 12 Ústavy, no ten podľa skúmaného rozhodnutia porušený nebol.[8] V takomto prípade nám ostáva len možnosť tzv. implicitného materiálneho jadra, teda takého, ktoré text Ústavy výslovne nevymedzuje a preto je ho potrebné v Ústave „nájsť“ interpretáciou. Určenie toho, čo tvorí materiálne jadro slovenskej ústavy sa tak stáva veľmi nejasným, čo môže pri jeho „nachádzaní“ viesť, za určitých okolností, až k svojvôli Ústavného súdu.
Nemenej podstatným argumentom, ktorým možno taktiež napadnúť postup Ústavného súdu v skúmanom rozhodnutí, je konflikt s princípom demokratického štátu. Ústavný súd totiž v predmetnom rozhodnutí akoby preferoval princíp právneho štátu, resp. (aj) z neho vyplývajúci princíp nezávislosti súdnej moci, pred ďalším z princípov, ktoré sám zaradil do základu implicitného materiálneho jadra slovenskej ústavy, čiže princípom demokratického štátu. Ústavný súd totiž, na rozdiel od Národnej rady, ktorá sporný ústavný zákon prijala, nie je priamo volený občanmi Slovenskej republiky ako suverénom. V dôsledku tejto skutočnosti možno tvrdiť, že legitimita Ústavného súdu je slabšia ako legitimita Národnej rady. Samozrejme, o legitimite súdnej moci sa zvykne uvažovať aj v iných dimenziách a za jej prameň možno považovať napríklad aj odbornosť sudcov. V kontexte ostatných argumentov, najmä skutočnosti, že Ústava označuje Národnú radu za ústavodarný orgán a že Ústavnému súdu, ktorý je rovnako len orgánom moci „ustanovenej“ viazaným textom Ústavy, výslovne nezveruje právomoc posudzovať ústavné zákony Národnej rady, však argument o odbornosti ako prameni legitimity nevyznieva dostatočne presvedčivo.
K vyššie uvedeným argumentom, ktoré aplikáciu teórie implicitného materiálneho jadra v našich podmienkach relativizujú, je potrebné dodať prinajmenšom ešte jeden. Súhlasím s niektorými názormi prezentovanými v odlišných stanoviskách disentujúcich sudcov, že zásah Ústavného súdu v podobe „zrušenia“ ústavného zákona (resp. priamo časti Ústavy) v danom prípade nebol nevyhnutný. Aj v tomto prípade, tak ako je to bežné pri posudzovaní ústavnosti obmedzenia základných práv a slobôd, mal Ústavný súd vykonať určitú obdobu testu proporcionality, na základe ktorého by zistil, či bol tak radikálny a bezprecedentný zásah skutočne nevyhnutným. V skúmanom prípade by totiž na dosiahnutie sledovaného cieľa, čiže ochrany princípu nezávislosti súdnej moci, pravdepodobne postačovalo konštatovať nesúlad len „bežných“ zákonov, ktorých ústavnosť bola prvoradým predmetom konania. Formulácia obsiahnutá v čl. 141 ods. 9 Ústavy v znení napadnutého novelizujúceho ústavného zákona „[štátneho orgánu] plniaceho úlohy ochrany utajovaných skutočností“ totiž nevyhnutne nemusí „dopadať“, tak ako to napokon učinil zákonodarca, práve na Národný bezpečnostný úrad, v prípade ktorého možno vysloviť obavy o neprimeranom zásahu exekutívy do nezávislosti súdnej moci. Zákonodarca totiž mohol tieto úlohy zveriť aj inému orgánu, v prípade ktorého by vedel lepšie eliminovať riziko neželaného vplyvu exekutívy na sudcovskú nezávislosť. A ako dodáva vo svojom odlišnom stanovisku aj sudca L. Orosz, netreba zabúdať ani na to, že Národný bezpečnostný úrad o spôsobilosti sudcov rozhodovať priamo nemal. Mal pre takéto rozhodovanie Súdnej rady len zabezpečovať podklady.
Kedy by to Ústavný súd urobiť mohol?
Rovnako ako väčšina z disentujúcich sudcov, ani ja teóriu implicitného materiálneho jadra ústavy a jeho praktickú aplikáciu v podmienkach ústavného systému Slovenskej republiky úplne nevylučujem. Ako som však už naznačil na predchádzajúcich riadkoch, muselo by ísť o situáciu, kedy by ústavný zákon prijatý Národnou radou predstavoval skutočne (I.) mimoriadny exces, v prípade ktorého by (II.) bolo jednoznačné, že došlo k extrémnemu zásahu do fundamentálnych princípov Ústavy a v prípade ktorého by (III.) zásah Ústavného súdu predstavoval jediné efektívne a preto aj (IV.) nevyhnutné riešenie nápravy. Povedané inšpirujúc sa slovami sudcu L. Mészárosa, muselo by ísť o situáciu, kedy by bol strach zo zneužitia moci zo strany Národnej rady skutočne veľmi veľký a odôvodnený.[9]
Keďže som uviedol, že si viem praktickú aplikáciu teórie implicitného materiálneho jadra ústavy predstaviť aj v našich podmienkach, v prípade mimoriadneho excesu Národnej rady ako (odvodeného) ústavodarcu, pre lepšiu pochopiteľnosť je vhodné uviesť aj nejaký príklad. Ako príklad, kedy by Ústavný súd mohol zasiahnuť a konštatovať nesúlad (aj) ústavného zákona s Ústavou (resp. s jej materiálnym jadrom), možno uviesť situáciu, ak by ústavný zákon novelizujúci text Ústavy prakticky zrušil voľby do Národnej rady ako jediného ústavodarného a zákonodarného a vrcholného reprezentatívneho orgánu Slovenskej republiky. Charakteristika obsiahnutá v čl. 73 ods. 2 Ústavy, v zmysle ktorej sú poslanci Národnej rady zástupcami občanov by síce mohla zostať zachovaná, no poslanci by už nebolo občanmi volení ale do funkcie by boli ustanovovaní inak, napríklad prostredníctvom kooptácie či dedične. Takýto ústavný zákon, aj napriek tomu, že by priamo novelizoval text Ústavy, by už, podľa môjho názoru, bolo možné jednoznačne hodnotiť ako zasahujúci do materiálneho jadra Ústavy, keďže by v podstate znegoval princíp demokratického štátu. Národná rada totiž nie je len zákonodarným orgánom Slovenskej republiky, ale je aj kľúčovým orgánom v celom ústavnom systéme, od ktorého odvodzujú svoje postavenie a legitimitu ďalšie orgány, najmä vláda ako vrcholný orgán výkonnej moci.
Ako inú situáciu, kedy by som si vedel predstaviť zásah Ústavného súdu, a to aj napriek všetkým v predchádzajúcej časti uvedeným „výčitkám“, by bolo napríklad prijatie ústavného zákona, ktorý by rozhodovanie o vine a treste za spáchaný trestný čin prenášal na ľudové hlasovanie občanov, ktorí by pri takomto rozhodovaní nebol viazaní právnymi predpismi trestného práva. V takomto prípade, akokoľvek „demokraticky“ by takýto mechanizmus na prvý pohľad mohol vyzerať, by išlo o jednoznačné popretie princípu právneho štátu, predovšetkým princípu zákonnosti (legality). Popreté by však boli aj ďalšie ústavné princípy súvisiace s princípom právneho štátu, ktoré sú garantované v rámci siedmeho oddielu druhej hlavy Ústavy („Právo na súdnu a inú právnu ochranu“).
Záver
Rozhodnutie Ústavného súdu z 30. januára 2019, ktorým sa súd odhodlal po prvý raz „zrušiť“ časť Ústavy, celkom nepochybne vyvolá dlhotrvajúce odborné polemiky. Akokoľvek budú tieto debaty plodné, nemožno vylúčiť, že dosiahnutie jedinej „správnej“ odpovede na predmetné rozhodnutie nikdy neprinesú. Osobitne bude zaujímavé sledovať, ako sa s nastoleným stavom vysporiada samotná Národná rada, ktorá je zatiaľ „ticho“, keďže je zamestnávaná inými, určite tiež dôležitými otázkami (najmä voľba kandidátov na sudcov samotného Ústavného súdu).
Pokiaľ však ide o môj osobný názor, na predchádzajúcich riadkoch som sa snažil odôvodniť, prečo síce vo všeobecnosti pripúšťam zásah Ústavného súdu v mene ochrany (implicitného) materiálneho jadra Ústavy Slovenskej republiky, no súčasne sa domnievam, že v predmetnom prípade nastať nemal. Som teda toto názoru, že Ústavný súd mal svoje „rakety“, teda „nukleárnu zbraň ústavného práva“, ktorou podľa seba disponuje, „nechať v raketovom sile“. Aj napriek všetkým uvedeným argumentom v neprospech predmetného rozhodnutia a koncepcie materiálneho jadra ústavy v podmienkach platnej Ústavy Slovenskej republiky ako celku však dodávam, že zatiaľ. Ústavný súd by túto „zbraň“ zo svojho „arzenálu“ nadobro vyraďovať nemal. V budúcnosti sa totiž, sledujúc viaceré aktuálne spoločenské hrozby, ešte môže zísť…
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Katedra ústavného práva, Právnická fakulta Univerzity Komenského v Bratislave
Použitá literatúra a pramene
BALOG, B.: Materiálne jadro Ústavy Slovenskej republiky. Žilina : Eurokódex, 2014.
CIBULKA, Ľ. a kol.: Štátoveda. Bratislava : Wolters Kluwer, 2017.
DOMIN, M.: A Part of the Constitution is Unconstitutional, the Slovak Constitutional Court has Ruled. In IACL-AIDC Blog. [online] 6. 2. 2019 [cit. 15. 2. 2019]. Dostupné na: <https://blog-iacl-aidc.org/2019-posts/2019/2/5/a-part-of-the-constitution-is-unconstitutional-the-slovak-constitutional-court-has-ruled>.
Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 185/2002 Z. z. o Súdnej rade Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 215/2004 Z. z. o ochrane utajovaných skutočností a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky z 31. mája 2017, sp. zn. PL. ÚS 7/2017.
Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky z 30. januára 2019, sp. zn. PL. ÚS 21/2014.
Odlišné stanovisku sudcu Ladislava Orosza k rozhodnutiu pléna Ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 21/2014.
Odlišné stanovisku sudcu Lajosa Mészárosa k rozhodnutiu pléna Ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 21/2014.
Odlišné stanovisku sudcu Rudolfa Tkáčika k rozhodnutiu pléna Ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 21/2014.
Odlišné stanovisku sudkyne Marianny Mochnáčovej k rozhodnutiu pléna Ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 21/2014.
[1] Porovnaj odlišné stanoviská sudcov Ústavného súdu Lajosa Mészárosa a Ladislava Orosza k rozhodnutiu pléna Ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 21/2014. Slovné spojenie „atómová bomba“, možno nie ako jeho pôvodca, použil napr. Marián Giba počas diskusie v rámci vedeckej konferencie Bratislavské právnické fórum 2019, ktorá sa v dňoch 14. a 15. februára 2019 konala na pôde Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave.
[2] Pozri publikáciu citovanú v poznámke č. 3.
[3] DOMIN, M.: A Part of the Constitution is Unconstitutional, the Slovak Constitutional Court has Ruled. In IACL-AIDC Blog. [online] 6. 2. 2019 [cit. 15. 2. 2019]. Dostupné na: <https://blog-iacl-aidc.org/2019-posts/2019/2/5/a-part-of-the-constitution-is-unconstitutional-the-slovak-constitutional-court-has-ruled>.
[4] Išlo o časti nasledujúcich zákonov: zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov, zákon č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich v znení neskorších predpisov, zákon č. 185/2002 Z. z. o Súdnej rade Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov a zákon č. 215/2004 Z. z. o ochrane utajovaných skutočností a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[5] To, že princípy demokratického a právneho štátu tvoria materiálne jadro Ústavy Ústavný súd konštatoval už v rozhodnutí týkajúcom sa tzv. Mečiarovych amnestií. Porovnaj nález Ústavného súdu z 31. mája 2017, sp. zn. PL. ÚS 7/2017.
[6] Viac k teórii materiálneho jadra ústavy, vrátane teórie implicitného materiálneho jadra, napr. v CIBULKA, Ľ. a kol.: Štátoveda. Bratislava : Wolters Kluwer, 2017, s. 115 a nasl. alebo BALOG, B.: Materiálne jadro Ústavy Slovenskej republiky. Žilina : Eurokódex, 2014.
[7] K predmetnému rozhodnutiu Ústavného súdu boli pripojené až štyri odlišné stanoviská nasledujúcich sudcov: Ladislav Orosz, Lajos Mészárosa, Rudolf Tkáčik a Marianna Mochnáčová. Vyššie uvedené argumenty proti aplikácii teórie materiálneho jadra ústavy v podmienkach Ústavy Slovenskej republiky prehľadne zhrnul najmä L. Orosz.
[8] Ustanovenie čl. 12 ods. 1 Ústavy, ktoré predstavuje všeobecný úvod k ústavnej úprave základných práv a slobôd, uvádza, že základné práva sú nezrušiteľné.
[9] Sudca L. Mészáros vo svojom odlišnom stanovisku uvádza, že v prípade polemík o teórii materiálneho jadra ústavy ide v podstate o súboj dvoch „strachov“. Na jednej strane stojí strach zo zneužitia moci zo strany parlamentnej väčšiny, na druhej strane ide o strach z nadužívania moci zo strany Ústavného súdu.