Niekoľko slov na úvod
V roku 2019 nás čakajú hneď dvoje voľby. Okrem marcových prezidentských volieb, ktoré pútajú nepochybne väčšiu pozornosť, sa k volebným schránkam vrátime ešte raz, keďže 25. mája sa budú konať voľby do Európskeho parlamentu (ďalej aj len „EP“). Od vstupu Slovenskej republiky do Európskej únie (ďalej aj len „EÚ“ alebo „Únia“) pôjde už o štvrté voľby, v ktorých budú poslanci EP volení aj na Slovensku.[1] Zatiaľ čo v predchádzajúcich voľbách do EP Slovensku pripadlo 13 miest v Európskom parlamente, v roku 2019 by to malo byť o jedno miesto viac. Navýšenie je dôsledkom toho, že v roku 2019 by malo Európsku úniu opustiť Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska (ďalej aj len „Veľká Británia)“. V nadväznosti na vystúpenie Veľkej Británie z Únie, hovorovo označované aj ako tzv. Brexit, by malo dôjsť k prerozdeleniu niektorých pôvodne pre ňu určených poslaneckých mandátov v EP.[2]
Ako je však všeobecne známe, proces vystúpenia Veľkej Británie z EÚ sa do značnej miery komplikuje a nateraz vôbec nie je zrejmé či o polnoci z 29. na 30. marca 2019, kedy by malo k nemu v zmysle čl. 50 Zmluvy o Európskej únii dôjsť,[3] skutočne Veľká Británia prestane byť členom Únie. Ak by sa tak nestalo ani k začiatku nového volebného obdobia EP, ktoré začne plynúť po májových voľbách, nastal by problém s určením toho, ktorí poslanci majú v EP, v nadväznosti na schválené prerozdelenie mandátov, zasadať. Národná rada Slovenskej republiky však na aktuálny vývoj zareagovala, keď 30. januára 2019 v skrátenom legislatívnom konaní schválila vládnu novelu volebného kódexu.[4] Na nasledujúcich riadkoch si v stručnosti priblížime to, ako táto novela problém počtu nových slovenských europoslancov rieši.
Čo so štrnástym slovenským mandátom v Európskom parlamente?
Expresná novela zákona, ktorá bola schválená počas jedného dňa, do volebného kódexu vložila nový § 220a, ktorý situáciu so štrnástym slovenským europoslancom rieši. Bez ohľadu na to, či v čase májových volieb do EP ešte bude Veľká Británia členom Únie alebo nie, voľby na Slovensku prebehnú tak, že každá z kandidujúcich politických strán alebo koalícií politických strán bude môcť na svojej kandidátnej listine uviesť najviac 14 kandidátov. Štrnásť kandidátov bude aj zvolených. Ak by však k Brexitu nedošlo ani po tom, ako začne plynúť nové volebné obdobie EP (2019 – 2024), jeden z na Slovensku zvolených kandidátov sa funkcie poslanca EP neujme až do okamihu, pokiaľ nebude vystúpenie Veľkej Británie z EÚ právne účinné. To, ako dlho bude trvať takéto obdobie, počas ktorého jeden zo slovenských kandidátov síce zvolený bude, no svojej funkcie sa nebude môcť ujať, dnes len veľmi ťažko predpovedať.
Ktorej politickej strane zostane „nešťastná“ štrnástka?
Nový § 220a volebného kódexu určuje to, ktorú z politický strán dočasné neuplatňovanie mandátu jedného zo zvolených kandidátov postihne, pomerne zložilo, a to prostredníctvom troch na seba nadväzujúcich pravidiel. Prvým pravidlom je, že má ísť o tú politickú stranu alebo koalíciu politických strán, ktorá „vykázala najmenší zostatok delenia“. Ak by dve alebo viaceré politické strany vykázali rovnaký zostatok delenia, nastupuje druhé pravidlo, v zmysle ktorého sa „postihnutá“ politická strana určí podľa menšieho počtu získaných hlasov. Ak by aj pri tomto kritériu došlo k zhode, tretím pravidlom bude žreb. Keďže základným (prvým) pravidlom je najmenší zostatok delenia, na nasledujúcich riadkoch si vysvetlíme predovšetkým toto pravidlo.
Proces prideľovania mandátov v EP je vo všeobecnosti v zmysle zákonných pravidiel uvedených vo volebnom kódexe viackrokový.[5] V prvom kroku je potrebné zistiť, ktoré z kandidujúcich politických strán alebo koalícií politických strán získali najmenej 5 % z celkového počtu odovzdaných platných hlasov a prekročili tak tzv. uzatváraciu klauzulu. Tieto politické strany (koalície) postupujú do samotného prideľovania mandátov. V druhom kroku sa následne „pracuje“ už len s týmito postupujúcimi politickými stranami, resp. z ich kandidátnymi listinami. Podstata druhého kroku spočíva v tom, že sa vypočíta tzv. republikové volebné číslo, ktoré predstavuje súčet platných hlasov odovzdaných pre všetky postupujúce politické strany vydelený číslom 15.[6] Takto zistené republikové volebné číslo následne slúži na zistenie počtu poslaneckých mandátov v EP, ktoré majú byť pridelené jednotlivým postupujúcim politickým stranám. Počet mandátov sa následne vypočíta tak, že počet hlasov odovzdaných pre každú z postupujúcich politických strán sa vydelí práve republikovým volebným číslom. Celé číslo, ktoré bude výsledkom delenia, bude aj počtom mandátov, ktoré dotknutá politická strana získa. Zostatok tohto delenia, teda jeho „zvyšok“, bude následne rozhodujúci pre určenie tej politickej strany, ktorej sa pravidlo o jednom takpovediac spočívajúcom mandáte dotkne.
Skutočnosť, že politickou stranou, ktorá dočasne „príde“ o jeden zo svojich mandátov, nemusí byť najslabšia z tých politických strán, ktoré sa do EP dostali, je možné ilustrovať na príklade volieb do EP konaných v roku 2004. Aj v týchto voľbách, podobne ako to bude aj tento rok, bol pre Slovenskú republiku určený počet 14 poslancov. „Najmenší zostatok delenia“, ktorý je určujúci pre pravidlo zavedené v § 220a volebného kódexu, sa však v tomto prípade dotkol politickej strany, ktorá spomedzi piatich politických strán postupujúcich do EP skončila na štvrtom mieste. Ako je zrejmé aj z priloženej tabuľky,[7] najmenší počet hlasov síce získala Strana maďarskej koalície (počet hlasov 92.927, zostatok delenia 17.639), no najmenší zostatok delenia, po aplikácii matematického postupu predvídaného zákonom, patril Kresťanskodemokratickému hnutiu (počet hlasov 113.655, zostatok delenia 723). V prípade, ak by sa vo voľbách z roku 2004 uplatňovalo podobné pravidlo ako je to, ktoré stanovuje súčasný § 220a volebného kódexu, bola by to štvrtá z piatich najúspešnejších politických strán, ktorá by si musela na uplatnenie jedného zo svojich mandátov počkať.
Pokiaľ ide o druhé a tretie pravidlo predpokladané v novom § 220a volebného kódexu, tie sa uplatnia jedine v prípade, pokiaľ nebude možné politickú stranu (koalíciu), ktorej „nešťastná“ štrnástka „padne“, určil podľa prvého pravidla. Ak by sme mali viac politických strán s rovnakým najnižším zostatkom delenia, až v tomto prípade bude rozhodovať celkový počet získaných hlasov. „Spočívajúci“ štrnásty mandát preto pripadne tej z politických strán, ktorá získala menší počet hlasov voličov. Ak by ani toto pravidlo nebolo možné uplatniť, teda ak by politické strany s rovnakým najmenším zostatkom delenia mali aj rovnaký počet hlasov, rozhodne sa medzi nimi žrebom. Žreb má uskutočniť štátna komisia pre voľby a kontrolu financovania politických strán, ktorá o prideľovaní mandátov na základe výsledkov volieb rozhoduje.
Tabuľka s prideľovaním mandátov v EP vo voľbách v roku 2004
Ktorému kandidátovi zostane „nešťastná“ štrnástka?
Nový § 220a volebného kódexu výslovne neurčuje to, ktorý z konkrétnych kandidátov politickej strany (koalície) „s najmenším zostatkom delenia“, prípade politickej strany určenej podľa druhého alebo tretieho pravidla, si svoj mandát nebude môcť, až do právnych účinkov Brexitu, uplatniť. Pre zodpovedanie tejto otázky je potrebné nazrieť do § 94 ods. 5 volebného kódexu určujúceho to, ktorí konkrétni kandidáti v rámci jednotlivých postupujúcich politických strán mandáty v EP získavajú.
Rozhodujúcim kritériom pre určenie konkrétnych nositeľov mandátov v EP, ktorí boli zvolení v Slovenskej republike, je poradie na kandidátnej listine. Toto poradie však môže byť, do určitej miery, zmenené prostredníctvom tzv. prednostných (preferenčných) hlasov.[8] Vychádzajúc z pravidiel uvedených v § 94 ods. 5 volebného kódexu by sa teda tým štrnástym „nešťastníkom“ mal stať ten kandidát, ktorý skončil na poslednom mieste spomedzi tých kandidátov dotknutej politickej strany, ktorí majú mandát v EP získať. Ak by teda dotknutá politická strana mala získať napríklad tri mandáty v EP, bol by to práve kandidát na treťom mieste kandidátnej listiny, po úprave poradia vzhľadom na preferenčné hlasy, ktorý by si na uplatnenie svojho mandátu musel počkať.
Ak by o „čakajúcom“ kandidátovi rozhodla samotná politická strana inak, čiže svojvoľne by určila to, ktorý z jej kandidátov by sa ním stal, takýto postup by bolo možné hodnotiť ako porušenie ústavného princípu priamosti volebného práva.[9] V zmysle tohto princípu sú to totiž výlučne voliči, ktorí rozhodujú o konečnom poradí kandidátov uvedených na kandidátnej listine, a to práve prostredníctvom uplatnených prednostných hlasov. Význam prednostných hlasov v minulosti zdôraznil aj Ústavný súd Slovenskej republiky, ktorý uviedol, že podstatnou súčasťou ústavného práva na správu verejných vecí prostredníctvom voľby zástupcov garantovaného v čl. 30 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky je aj možnosť udelenia prednostných hlasov.[10]
Záver
Ako sa uvádza aj v dôvodovej správe k zákonu, ktorý koncom januára expresne doplnil volebný kódex, cieľom zákonodarcu bolo docieliť to, aby boli politické strany, súťažiace o mandáty v EP, o opatreniach súvisiacich s odchodom Veľkej Británie z EÚ oboznámené čo najskôr, teda v dostatočnom časovom predstihu pred konaním samotných volieb do EP.[11] Takéto počínanie zákonodarcu možno hodnotiť kladne. Oveľa komplikovanejšou by totiž bola situácia, ak by prípadné zníženie počtu „aktívnych“ slovenských europoslancov bolo potrebné riešiť až po tom, ako voľby prebehli a boli známe ich výsledky. Takýto postup by totiž mohol byť vnímaný, nie len zo strany dotknutej politickej strany a dotknutého kandidáta, ako v istom zmysle diskriminačný a odporujúci zásadám právnej istoty.
K praktickej aplikácií nového § 220a volebného kódexu však napokon nikdy nemusí prísť. To, či sa tak stane, sa dozvieme najneskôr do konania tohtoročných volieb do EP. Či sa tak stane už o niekoľko dní či týždňov, je však dnes, vzhľadom na dynamický vývoj v otázke Brexitu, takmer nemožné predpovedať.
Autor: doc. JUDr. Marek Domin, PhD., Katedra ústavného práva, Právnická fakulta UK v Bratislave
Použitá literatúra a pramene
DOMIN, M.: Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva. Komentár. Bratislava : Wolters Kluwer, 2018.
Dôvodová správa k vládnemu návrhu zákona, ktorým sa dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov; parlamentná tlač č. 1305; VII. volebné obdobie NR SR.
Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo 7. januára 1998, sp. zn. II. ÚS 48/97.
Rozhodnutie Európskej rady (EU) č. 2018/937 z 28. júna 2018 o určení zloženia Európskeho parlamentu (OJ L 165I, 2. 7. 2018).
Štatistický úrad Slovenskej republiky. Voľby do Európskeho parlamentu 13. júna 2004. Pridelenie mandátov politickým stranám. [online] 14. 6. 2004 [citované 7. 2. 2019]. Dostupné na: <http://volby.statistics.sk/ep/ep2004/ep2004s/obvod/results/tab4.html>.
Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
Vládny návrh zákona, ktorým sa dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov; parlamentná tlač č. 1305; VII. volebné obdobie NR SR.
Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
Zmluva o Európskej únii (konsolidované znenie; OJ C 326, 26. 10. 2012).
[1] Predchádzajúce voľby do EP sa konali v rokoch 2004, 2009 a 2014. V roku 2004 bolo v Slovenskej republike zvolených 14 poslancov, v rokoch 2009 a 2014 to bolo 13 poslancov.
[2] Porovnaj rozhodnutie Európskej rady (EU) č. 2018/937 z 28. júna 2018 o určení zloženia Európskeho parlamentu (OJ L 165I, 2. 7. 2018).
[3] V zmysle citovaného ustanovenia sa zakladajúce zmluvy EÚ prestanú vzťahovať na členský štát odo dňa nadobudnutia platnosti dohody o jeho vystúpení z EÚ, najneskôr však dva roky po oznámení členského štátu o svojom úmysle z Únie vystúpiť. Keďže Veľká Británia svoj úmysel oznámila 29. marca 2017, dvojročná lehota by mala uplynúť práve 29. marca 2019. K Brexitu by však nemuselo dôjsť ani uplynutím tohto dátumu v prípade, ak by sa na predĺžení lehoty jednomyseľne uzniesla Európska rada.
[4] Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[5] Tento proces je upravený v § 93, § 93a a v § 94 volebného kódexu.
[6] Číslo 15 predstavuje počet prideľovaných mandátov, t. j. 14 mandátov v prípade volieb v roku 2019, zvýšený o jeden. Porovnaj § 94 ods. 1 volebného kódexu.
[7] Tabuľka bola prevzatá z internetových stránok Štatistického úradu Slovenskej republiky. Odkaz je uvedený v zozname použitej literatúry a prameňov.
[8] Pre podrobnosti k procesu prideľovania mandátov pozri napr. DOMIN, M.: Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva. Komentár. Bratislava : Wolters Kluwer, 2018, s. 259-263 a s. 325-328.
[9] Princíp priamosti volebného práva je vo všeobecnosti vyjadrený v čl. 30 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky.
[10] Porovnaj nález Ústavného súdu zo 7. januára 1998, sp. zn. II. ÚS 48/97.
[11] Porovnaj dôvodovú správu k vládnemu návrhu zákona, ktorým sa dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov; parlamentná tlač č. 1305; VII. volebné obdobie NR SR.