Predčasné parlamentné voľby ako politický fenomén
V súvislosti s nedávnymi turbulentnými udalosťami na politickej scéne sa opäť, nie však prvý a určite nie ani posledný raz, začali vo verejnom priestore „skloňovať“ tzv. predčasné parlamentné voľby.[1] Z vyjadrení politikov či dokonca politológov by však bežný občan ľahko mohol nadobudnúť dojem, že predčasné parlamentné voľby, čiže predčasné voľby do Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj „Národná rada“ alebo „NR SR“), sú niečím úplne bežným, niečím, čo možno zrealizovať kedykoľvek si to politickí predstavitelia zmyslia. Avšak, z právneho, predovšetkým však ústavnoprávneho hľadiska to ale až tak jednoduché nie je. Cieľom tohto príspevku je preto stručne priblížiť možnosti, kedy Ústava Slovenskej republiky[2] predpokladá možnosť vyhlásenia a konania tzv. predčasných parlamentných volieb. Pozornosť však bude venovaná aj prípadom, kedy sa predčasné parlamentné voľby konali, avšak nie ako dôsledok Ústavou predpokladaných situácií.
Ešte pred tým, ako pristúpime k samotným možnostiam, kedy Ústava konanie predčasných volieb do NR SR pripúšťa, je potrebné si ozrejmiť samotný pojem „predčasné“ voľby. Voľby vo všeobecnosti môžeme klasifikovať podľa rôznych kritérií. Z časového hľadiska môžeme voľby rozdeliť na riadne a mimoriadne.[3] Riadne voľby sa konajú na konci volebného obdobia, mimoriadne voľby skôr. Mimoriadne voľby zvyknú byť často označované práve aj ako tzv. predčasné voľby. Pri voľbách do NR SR o riadnych voľbách hovoríme v prípade, ak ide o voľby konajúce sa na konci štvorročného volebného obdobia.[4] Za mimoriadne alebo predčasné voľby následne môžeme označiť akékoľvek iné voľby do Národnej rady, ktoré sa konajú skôr, a to či už niekoľko týždňov po predchádzajúcich voľbách alebo pokojne aj v polovici volebného obdobia. Spomedzi doterajších volieb do NR SR za riadne môžeme označiť voľby v r. 1998, 2002, 2010 a v r. 2016. Naopak, predčasnými (mimoriadnymi) voľbami boli voľby v r. 1994, 2006 a v r. 2012.
Skutočnosť, že spomedzi siedmych doteraz konaných volieb do NR SR išlo až v troch prípadoch o predčasné voľby by mohla navodzovať dojem, že ide o pomerne bežný jav. Navyše, ako ešte uvedieme na ďalších riadkoch, vo všetkých troch prípadoch k vyhláseniu a konaniu predčasných volieb viedli z právneho hľadiska nie ideálne okolnosti…
Ústavou predpokladané možnosti
Ako sme už naznačili na úvod, tzv. predčasné parlamentné voľby nemožno konať hocikedy. Ústava však vo všeobecnosti predpokladá až šesť situácií, kedy môžu byť tieto voľby vyhlásené, čiže kedy sa môžu následne aj konať. Až päť z týchto situácií pritom súvisí s výkonom právomocí, ktoré Ústava zveruje prezidentovi ako hlave štátu. Dôvodom pre predčasné parlamentné voľby je teda využitie právomoci prezidenta rozpustiť NR SR. Rozpustenie parlamentu zároveň možno považovať za právomoc typickú pre postavenie hlavy štátu v prípade, pokiaľ ide o prostredie parlamentnej formy vlády.[5] V podmienkach ústavného systému Slovenskej republiky je však potrebné zdôrazniť, že prezident nemôže Národnú radu rozpustiť kedykoľvek podľa vlastného uváženia. Táto jeho právomoc síce nie je viazaná na súhlas predsedu vlády, čiže tzv. kontrasignáciu, ale aj napriek tomu je výrazne obmedzená. Prezident totiž môže NR SR rozpustiť len v prípade, pokiaľ nastane niektorá z piatich Ústavou výslovne predvídaných situácií.[6]
Prvá možnosť pre rozpustenie Národnej rady, a teda aj pre predčasné parlamentné voľby, súvisí (1) s vymenúvaním vlády a schvaľovaním jej programového vyhlásenia. Prezident totiž môže Národnú radu rozpustiť v prípade, pokiaľ NR SR počas šiestich mesiacov od vymenovania vlády neschválila jej programové vyhlásenie. Druhá možnosť rozpustenia a následne i konania predčasných volieb prichádza do úvahy v prípade, ak sa (2) NR SR do troch mesiacoch neuzniesla o vládnom návrhu zákona, s ktorým vláda spojila vyslovenie dôvery. Tretia možnosť rozpustenia sa týka situácie, ak (3) NR SR nebola spôsobilá sa uznášať dlhšie ako tri mesiace, hoci jej zasadanie nebolo prerušené a hoci bola v rámci tejto lehoty opakovane zvolávaná na schôdzu. Za neschopnosť uznášať sa je pritom potrebné rozumieť to, že počas troch mesiacov nebude na zvolanej schôdzi prítomný minimálny potrebný počet poslancov na to, aby sa NR SR mohla uznášať, teda na to, aby mohla pracovať. Národná rada je schopná uznášať sa ak je prítomná nadpolovičná väčšina všetkých jej poslancov, teda najmenej 76 poslancov.[7] Štvrtá Ústavou predpokladaná možnosť rozpustenia NR SR nastáva v prípade, ak (4) bolo zasadnutie Národnej rady prerušené na dlhší čas, ako dovoľuje Ústava. Zasadnutie je v zmysle Ústavy možné prerušiť najviac na štyri mesiace v roku.[8]
Aj piata možnosť pre vyhlásenie a konanie predčasných volieb súvisí s prezidentskou právomocou rozpustiť NR SR. V porovnaní s predchádzajúcimi štyrmi možnosťami však nepôjde o fakultatívne rozpustenie Národnej rady, teda možnosť ju rozpustiť, ale o obligatórne rozpustenie, čiže o povinnosť prezidenta rozpustiť Národnú radu. Povinnosť rozpustiť NR SR nastane v prípade, pokiaľ (5) sa konalo ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta, vyhlásené na základe uznesenia NR SR, no prezident v ňom odvolaný nebol. Dôsledkom neodvolania prezidenta je jeho povinnosť Národnú radu rozpustiť.[9] V tomto prípade Ústava dokonca súčasne výslovne upravuje, že nové parlamentné voľby má predseda NR SR vyhlásiť do siedmich dní od rozpustenia Národnej rady.
Rozpustenie Národnej rady však nie je jediným prípadom, kedy právny poriadok predpokladá vyhlásenie a konanie predčasných parlamentných volieb. Je tu totiž ešte jedna právom predpokladaná možnosť. Táto, celkovo šiesta možnosť, sa však netýka celého štvorročného volebného obdobia. Naopak, táto možnosť prichádza do úvahy v relatívne krátkom čase po tom, ako sa konali predchádzajúce voľby do NR SR. Predčasné voľby do NR SR môžu byť totiž vyhlásené aj (6) v dôsledku vyhlásenia predchádzajúcich volieb za neplatné. Voľby do Národnej rady môže vyhlásiť za neplatné jedine Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej aj „Ústavný súd“), a to ako dôsledok konania o sťažnosti namietajúcej neústavnosť alebo nezákonnosť volieb. Ústavným základom pre túto možnosť je ustanovenie čl. 129 ods. 2 Ústavy. Podrobnosti o konaní, ako aj o dôsledkoch takéhoto konania obsahuje zákonná úprava, a to jednak zákon o ústavnom súde,[10] ako aj tzv. volebný kódex.[11]
Pokiaľ ide o dôvody vyhlásenia volieb do NR SR za neplatné, a teda aj dôvody, ktoré budú smerovať k predčasným voľbám, je potrebné uviesť, že tieto nie sú v žiadnom právnom predpise výslovne uvedené. Dalo by sa konštatovať, vychádzajú z čl. 129 ods. 2 Ústavy, že takýmto dôvodom by malo byť zistenie porušenia ústavy alebo zákona, a to v rámci volebného procesu. Z ustálenej judikatúry Ústavného súdu však vyplýva, že nie každé porušenie ústavy alebo zákona musí (a môže) viesť k vyhláseniu volieb za neplatné. Musia byť pre to splnené tri základné podmienky.[12] Ústavný súd musí identifikovať porušenie Ústavy alebo porušenie zákona; medzi porušením Ústavy (zákona) na jednej strane a výsledkom volieb musí existovať priama súvislosť a, po tretie, zistené porušenie musí mať určitú intenzitu. Musí ísť o tak závažné porušenie, prípadne opakované porušenie, ktoré odôvodňuje záver, že keby k takémuto porušeniu nebolo prišlo, výsledky volieb by pravdepodobne boli iné. Ak Ústavný súd v konaní o sťažnosti namietajúcej neústavnosť alebo nezákonnosť bude považovať za splnené všetky tri uvedené podmienky, bude daný dôvod na vyhlásenie volieb za neplatné. Dôsledky vyhlásenia volieb do NR SR za neplatné Ústavným súdom upravuje volebný kódex. Ak Ústavný súd vyhlási voľby za neplatné, vzniká predsedovi Národnej rady povinnosť vyhlásiť (predčasné) voľby do NR SR, a to do 30 dní odo dňa doručenia nálezu Ústavného súdu Národnej rade.[13] Takýto nález by sa mal doručiť neodkladne.[14]
Na záver stručného prehľadu ústavných možností konania predčasných volieb do NR SR sa žiada dodať, že žiadna z uvedených šiestich situácií nikdy počas doterajšej existencie Slovenskej republiky (alebo platnosti jej Ústavy) zatiaľ nenastala. Ak sa teda chceme oboznámiť s možnosťou, ktorá bola pri troch doterajších predčasných parlamentných voľbách využitá, musíme sa presunúť do prinajmenšom takpovediac „šedej zóny“ slovenského ústavného práva.
Obľúbená ale neústavná (?) možnosť
Na predchádzajúcich riadkoch sme si priblížili ústavné možnosti vyhlásenia a konania tzv. predčasných parlamentných volieb. Išlo o prípady, s ktorými Ústava resp. právny poriadok Slovenskej republiky počíta. Ako sme však už naznačili, do úvahy prichádza ešte jedna možnosť. A ako sme rovnako už naznačili, táto možnosť je síce v praxi „obľúbená“, no z ústavnoprávneho hľadiska je prinajmenšom problematická.
Všetky tri doterajšie predčasné parlamentné voľby boli dôsledkom skrátenia volebného obdobia Národnej rady, ku ktorému pristúpila sama NR SR, a to prijatím osobitného ústavného zákona.[15] Išlo o ústavný zákon, ktorý bol zakaždým veľmi stručný a obsahoval len konštatovanie, že volebné obdobie sa skracuje, ako aj určenie dátumu nasledujúcich (predčasných) volieb. Najproblematickejším bodom takéhoto riešenia je ale jednoduchá skutočnosť, že Ústava takýto postup nepredpokladá. Ústava nepredpokladá možnosť prijatia ústavného zákona, ktorého jediným obsahom bude skrátenie volebného obdobia a na neho nadväzujúce určenie dátumu konania nasledujúcich volieb. Existenciu uvedenej možnosti je teoreticky možné vyvodiť z ustanovenia čl. 86 písm. a) Ústavy, v zmysle ktorého do pôsobnosti NR SR patrí, okrem iného, aj uznášať sa na ústavných zákonoch. Zástancovia možnosti načrtnutého postupu teda skrátenie volebného obdobia ústavným zákonom môžu obhajovať tým, že Ústava v citovanom ustanovení dáva Národnej rade všeobecnú ústavodarnú kompetenciu, teda, povedané inými slovami, že NR SR môže prijať prakticky akýkoľvek ústavný zákon aj napriek skutočnosti, že jeho prijatie Ústava výslovne nepredpokladá.[16]
Naopak, ústavným zákonom skracujúcim volebné obdobie Národnej rady možno vytknúť hneď viacero závažných nedostatkov. Keďže sa vzťahujú len na jeden prípad, teda, takpovediac na jedno použitie, absentuje pri nich požiadavka všeobecnosti (generality). Každý právny predpis, či už zákon alebo ústavný zákon, by totiž mal mať všeobecný charakter. Mal by sa vzťahovať na neurčitý počet situácií rovnakého druhu. Predmetné ústavné zákony však ich opakovanú aplikáciu v budúcnosti neumožňujú. Závažným problémom je taktiež to, že takéto ústavné zákony v podstate obchádzajú pravidlá ustanovené v Ústave. Ústava totiž jednoznačne stanovuje, že volebné obdobie NR SR je štvorročné, pokiaľ z jej obsahu nevyplýva možnosť jeho skrátenia rozpustení Národnej rady. Osobitné ústavné zákony skracujúce volebné obdobie do NR SR a umožňujúce tak predčasné parlamentné voľby preto vo svojej podstate prelamujú Ústavu, čo určite nie je v štáte, ktorý sa proklamuje za štát právny, vhodné.[17] K tendencii prijímať osobitné ústavné zákony skracujúce volebné obdobie NR SR sa prinajmenšom rezervovane vyjadril aj Ústavný súd. Nekonštatoval síce výslovne ich rozpor s Ústavou, no takúto prax označil za nedokonalú či diskutabilnú. Samotné ústavné zákony skracujúce volebné obdobie charakterizoval ako jednorázovú, ihneď „skonzumovanú“, nepriamu novelu Ústavy.[18]
Ako sme už naznačili, všetky doteraz konané predčasné voľby boli dôsledkom ústavných zákonov skracujúcich volebné obdobie Národnej rady. Prvý takýto ústavný zákon bol prijatý 17. marca 1994 a skracoval volebné obdobie NR SR zvolenej ešte ako Slovenská národná rada v r. 1992, ktoré malo uplynúť až v r. 1996.[19] Druhý ústavný zákon skracujúci volebné obdobie NR SR bol prijatý 9. februára 2006 a skracoval volební obdobie, ktoré začalo v r. 2002.[20] V tomto prípade išlo len o takpovediac „krátke“ skrátenie volebného obdobia, ktoré, namiesto na jeseň uplynulo už začiatkom leta. Doposiaľ posledný ústavný zákon skracujúci volebné obdobie NR SR bol prijatý 13. októbra 2011.[21] V prípade tohto ústavného zákona išlo o skrátenie volebného obdobia, ktoré začalo v r. 2010 a malo uplynúť až v r. 2014.[22]
Záver
V príspevku sme sa, reagujúc na (žiaľ) už bežnú politickú komunikačnú prax, pokúsili priblížiť situácie, kedy Ústava predpokladá možnosť vyhlásenia a konania tzv. predčasných parlamentných volieb.
Ústava výslovne predpokladá šesť situácií, kedy prichádzajú do úvahy predčasné voľby do NR SR. Až v prípade piatich z nich sú predčasné voľby dôsledkom rozpustenia Národnej rady prezidentom. Šiesty dôvod pre konanie predčasných volieb sa týka vyhlásenia výsledkov predchádzajúcich volieb za neplatné rozhodnutím Ústavného súdu. Ako sme však v príspevku taktiež zdôraznili, aj napriek skutočnosti, že počas doterajšej existencie samostatnej Slovenskej republiky sa konali predčasné parlamentné voľby už tri razy, ani v jednom prípade nešlo ani o dôsledok rozpustenia Národnej rady prezidentom a ani o dôsledok zásahu Ústavného súdu. Vo všetkých troch prípadoch boli predčasné voľby dôsledkom prijatia osobitného ústavného zákona, ktorým sama NR SR rozhodla o skrátení svojho volebného obdobia. A ako sme v príspevku podčiarkli, nešlo ani zďaleka o šťastné riešenie. V tom lepšom prípade môžeme hovoriť o riešení v takpovediac „šedej zóne“ ústavného práva, v tom horšom priamo o neprípustnom prelamovaní či obchádzaní ústavy.
V nadväznosti na načrtnutú kritiku slovenskej praxe pri využívaní predčasných parlamentných volieb stojí za zmienku riešenie, ktoré bolo prijaté v susednej Českej republike.[23] Ako vhodné sa javí zaviesť možnosť rozhodnúť o skrátení volebného obdobia priamo do textu Ústavy. Takéto riešenie by urobilo z praktického prelamovania Ústavy osobitnými ústavnými zákonmi zbytočnosť. Súčasne by Národnej rade umožnilo sa takpovediac samorozpustiť v prípade, pokiaľ poslanci dospejú k záveru, že NR SR už nie je schopná v existujúcom zložení fungovať, predovšetkým však stabilne podporovať žiadnu vládu. V záujme zachovania konzistentnosti právomocí jednotlivých ústavných orgánov by rozhodovať o rozpustení mohol aj v tomto prípade prezident, avšak na návrh Národnej rady.
Autor: JUDr. Marek Domin, PhD., odborný asistent, Katedra ústavného práva, Právnická fakulta Univerzity Komenského v Bratislave
Použitá literatúra a pramene:
BLAHOŽ, J., BALAŠ, V., KLÍMA, K. Srovnávací ústavní právo. Praha : Wolters Kluwer, 2011.
BREICHOVÁ LAPČÁKOVÁ, M. Ústava a ústavné zákony. Bratislava : Kalligram, 2013.
DOMIN, M. Volebné právo a volebné systémy. Bratislava : Wolters Kluwer, 2017.
GIBA, M. Referendum o predčasných voľbách. In Míľniky práva v stredoeurópskom priestore 2008. Bratislava : Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Vydavateľské oddelenie, 2008, s. 572-579.
KROŠLÁK, D. a kol. Ústavné právo. Bratislava : Wolters Kluwer, 2016.
MACEJKOVÁ, I., BABJÁK, M., MIHAĽOV, J., MOZEŠOVÁ, Z. Volebné sťažnosti v rozhodovacej činnosti Ústavného súdu Slovenskej republiky. Bratislava : Eurounion, 2016.
PALÚŠ, I., SOMOROVÁ, Ľ. Štátne právo Slovenskej republiky. Košice : UPJŠ, 2011.
Sulík chce predčasné voľby. [online] 11.08.2017 [cit. 16.08.2017] Dostupné na https://www.aktuality.sk/clanok/512377/sulik-chce-predcasne-volby/.
Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
Ústavný zákon č. 70/1994 Z. z. o skrátení volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky.
Ústavný zákon č. 82/2006 Z. z. o skrátení volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky.
Ústavný zákon č. 330/2011 Z. z. o skrátení volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky.
Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
Ústavný zákon č. 319/2009 Sb., ktorým sa mení ústavný zákon č. 1/1993 Sb., Ústava Českej republiky, v znení neskorších predpisov.
Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky, sp. zn. II. ÚS 153/2013 z 28. februára 2013
[1] Porovnaj napr. Sulík chce predčasné voľby. [online] 11.08.2017 [cit. 16.08.2017] Dostupné na https://www.aktuality.sk/clanok/512377/sulik-chce-predcasne-volby/.
[2] Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
[3] V rámci naznačenej klasifikácie môžeme ako o osobitnej kategórii hovoriť aj o tzv. nových alebo opakovaných voľbách. V našom prípade však budeme za mimoriadne alebo predčasné voľby považovať aj voľby nové (opakované). Viac ku klasifikácii volieb napr. v DOMIN, M. Volebné právo a volebné systémy. Bratislava : Wolters Kluwer, 2017, s. 22 a nasl.
[4] Riadne voľby by sa nemali konať po uplynutí volebného obdobia, ako by sa na prvý pohľad mohlo zdať, ale tesne pred ich uplynutím. Takýto postup má zabezpečiť plynulé vystriedanie starých poslancov Národnej rady tými novozvolenými.
[5] Porovnaj napr. BLAHOŽ, J., BALAŠ, V., KLÍMA, K. Srovnávací ústavní právo. Praha : Wolters Kluwer, 2011, s. 109-110 alebo PALÚŠ, I., SOMOROVÁ, Ľ. Štátne právo Slovenskej republiky. Košice : UPJŠ, 2011, s. 284.
[6] Tieto situácie sú predvídané v čl. 102 ods. 1 písm. e), jedna z nich aj v čl. 106 ods. 3 Ústavy.
[7] Porovnaj čl. 84 ods. 1 Ústavy.
[8] Porovnaj čl. 82 ods. 3 Ústavy.
[9] Porovnaj čl. 106 ods. 3 Ústavy.
[10] Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov.
[11] Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[12] Porovnaj napr. MACEJKOVÁ, I., BABJÁK, M., MIHAĽOV, J., MOZEŠOVÁ, Z. Volebné sťažnosti v rozhodovacej činnosti Ústavného súdu Slovenskej republiky. Bratislava : Eurounion, 2016, s. 15-16.
[13] Porovnaj § 56 ods. 2 volebného kódexu.
[14] Porovnaj § 63 ods. 3 zákona o ústavnom súde.
[15] Teória ústavného práva takéto ústavné zákony zvykne niekedy označovať ako tzv. ad hoc ústavné zákony.
[16] Príkladom môže byť ústavný zákon o zmene štátnych hraníc (čl. 3 ods. 2) alebo ústavný zákon, ktorým sa upravia podmienky a rozsah obmedzení základných práv a slobôd v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu.
[17] Viac ku kritike ústavných zákonov skracujúcich volebné obdobie napr. v BREICHOVÁ LAPČÁKOVÁ, M. Ústava a ústavné zákony. Bratislava : Kalligram, 2013, s. 85 a nasl. alebo KROŠLÁK, D. a kol. Ústavné právo. Bratislava : Wolters Kluwer, 2016, s. 114 a nasl.
[18] Porovnaj uznesenie Ústavného súdu, sp. zn. II. ÚS 153/2013 z 28. februára 2013. Ústavný súd v predmetnom rozhodnutí odmietol sťažnosť občana (voliča), ktorý namietal, že skrátenie volebného obdobia vykonané prostredníctvom osobitného ústavného zákona porušuje jeho základné právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí prostredníctvom slobodnej voľby svojich zástupcov (čl. 30 ods. 1 Ústavy).
[19] Ústavný zákon č. 70/1994 Z. z. o skrátení volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky.
[20] Ústavný zákon č. 82/2006 Z. z. o skrátení volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky.
[21] Ústavný zákon č. 330/2011 Z. z. o skrátení volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky.
[22] Pre úplnosť sa žiada dodať, že v r. 2000 a v r. 2004 sa konali referendá, ktorých predmetom bolo prijatie ústavného zákona o skrátení volebného obdobia. Ani jedno z nich však nebolo platné. Viac k problematike referenda o predčasných voľbách napr. v GIBA, M. Referendum o predčasných voľbách. In Míľniky práva v stredoeurópskom priestore 2008. Bratislava : Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Vydavateľské oddelenie, 2008, s. 572-579.
[23] Porovnaj ústavný zákon č. 319/2009 Sb., ktorým sa mení ústavný zákon č. 1/1993 Sb., Ústava Českej republiky, v znení neskorších predpisov.