Udalosti posledných dní vtiahli do centra väčšej pozornosti verejnosti, aspoň na krátky čas, takzvanú koaličnú zmluvu (alebo aj koaličnú dohodu).[1] S týmto pojmom sa stretávame pomerne bežne, predovšetkým v politologickom a čiastočne i ústavnoprávnom diskurze. Čo je však potrebné si pod koaličnou zmluvou predstaviť? Aká je jej právna a predovšetkým ústavnoprávna relevancia? Na nasledujúcich riadkoch sa pokúsime o stručné odpovede na načrtnuté otázky.
Koaličná zmluva ako právny úkon
Samotné označenie „zmluva“ (prípadne „dohoda“) naznačuje, že koaličnú zmluvu by sme mohli označiť, v súlade so všeobecnou teóriou práva, za viacstranný právny úkon. Zmluvu, ako právny inštitút vo všeobecnosti, taktiež môžeme charakterizovať ako zložený právny úkon, keďže je tvorený prejavom vôle viacerých subjektov a ktorého podstatou je konsenzus (súhlas) zmluvných strán.[2] V snahe o vymedzenie podstaty zmluvy však netreba zabúdať ani na legálnu definíciu právneho úkonu obsiahnutú v Občianskom zákonníku. Ten právny úkon vo všeobecnosti charakterizuje ako „prejav vôle smerujúci najmä k vzniku, zmene alebo zániku tých práv alebo povinností, ktoré právne predpisy s takýmto prejavom vôle spájajú“.[3] Ako však ešte uvedieme, v prípade koaličnej zmluvy je problémom práve to, že právny poriadok takýto právny úkon vôbec výslovne nepredpokladá. Vzhľadom na uvedené by preto azda bolo vhodnejšie koaličnú zmluvu označiť za kvázi právny úkon.
Zmluva ako právny inštitút je vo všeobecnosti typická predovšetkým pre klasické súkromnoprávne odvetvia, ako je najmä občianske právo či obchodné právo, prípadne pracovné právo. Naopak, v prípade koaličnej zmluvy možno skôr hovoriť o „niečom“, čo je zasadené do prostredia verejného práva, predovšetkým ústavného práva.
Nejednoznačné označenie koaličnej zmluvy ako právneho úkonu, resp. ako viacstranného právneho úkonu, teda zmluvy, je dané predovšetkým jej obsahom. Je možné pripustiť, že niektoré jej ustanovenia umožňujú koaličnú zmluvu chápať ako klasickú súkromnoprávnu zmluvu, konkrétne ako tzv. nepomenovanú zmluvu. Tieto ustanovenia následne majú aj záväznú povahu, avšak, ako v prípade každej zmluvy, len inter partes, teda zaväzujú len zmluvné strany. Na nasledujúcich riadkoch sa však budeme venovať koaličnej zmluve cez optiku verejného, najmä ústavného práva. Zaujímať nás budú preto predovšetkým tie ustanovenia koaličnej zmluvy, ktoré takpovediac smerujú do ústavnoprávnej, prípadne ústavnopolitickej oblasti. Z pohľadu ústavného práva však záväznosť koaličnej zmluvy možno viac ako len spochybniť.
Koaličná zmluva ako objekt Ústavy
Aj napriek tomu, že sme v úvode koaličnú zmluvu prirovnali k zmluve ako viacstrannému právnemu úkonu, pravdou je, že koaličná zmluva má viac politickú než právnu povahu. Právny poriadok Slovenskej republiky totiž pojem „koaličná zmluva“ (rovnako ani „koaličná dohoda“) vôbec nepozná. Keďže právny poriadok koaličnú zmluvu nepozná, výslovne ani nepredpokladá jej uzatvorenie či jej obsah. Rovnako platí, samozrejme, aj v prípade Ústavy.[4] Ani Ústava s pojmom „koaličná zmluva“ nepracuje a výslovne ani nepredpokladá prijatie „niečoho“, čo by z obsahového hľadiska mala napĺňať práve koaličná zmluva.
Avšak, aj napriek uvedenému musíme nutne konštatovať, že je to práve Ústava, z ktorej textu, predovšetkým však z ktorej systematických súvislostí, „inštitút“ koaličnej zmluvy vyplýva. Aby sme boli presnejší, koaličná zmluva súvisí s tou časťou Ústavy, ktorá upravuje organizáciu a fungovanie verejnej moci. Alebo, povedané cez prizmu inštitútu formy vlády, možná (a prípadne i nutná) existencia koaličnej zmluvy vyplýva z konštrukcie vzťahov medzi jednotlivými orgánmi verejnej moci, ale aj ostatnými aktérmi pôsobiacimi na politickej scéne. To sú pritom všetko otázky, ktorých základ definuje práve Ústava. Koaličná zmluva teda, aj napriek skutočnosti, že ju Ústava výslovne nepredpokladá, je dôsledkom jednak konštrukcie politického systému zakotveného v texte Ústavy, ako aj dôsledkom praktického vývoja politickej situácie.
Koaličná zmluva súvisí so vzťahmi medzi parlamentom (zákonodarnou mocou) a vládou (výkonnou mocou), ktoré sú pre definovanie formy vlády kľúčové. V prípade Slovenskej republiky vo všeobecnosti panuje zhoda, že ide o parlamentnú formu vlády, resp. prinajmenšom o formu vládu vychádzajúcu z kľúčových princípov parlamentnej formy vlády.[5] Len pre pripomenutie, kľúčovým princípom parlamentnej formy vlády je to, že politické zloženie vlády ako vrcholného orgánu výkonnej moci, rovnako ako aj legitimita vlády, sú odvodené od parlamentných volieb. V prípade Slovenskej republiky ide o voľby do Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj „Národná rada“).
Koaličná zmluva teda prichádza do úvahy, a v praxi sa skutočne aj uzatvára, v prípade, pokiaľ má po parlamentných voľbách vzniknúť tzv. koaličná vláda. Pojem „koaličná vláda“ je rovnako pojmom, s ktorým text Ústavy síce nepracuje, no pre teóriu ústavného práva nie je pojmom neznámym. O koaličnú vládu pôjde v prípade, pokiaľ vláda, vytvorená na základe výsledkov volieb do Národnej rady, nebude podporovaná poslancami len jednej politickej strany ale, naopak, skupinou viacerých politických strán, teda koalíciou. Samozrejme, koaličná podpora vlády má svoje praktické odôvodnenie. Takáto vláda bude výsledkom volieb, v ktorých žiadna z kandidujúcich politických strán sama nezískala nadpolovičnú väčšinu poslaneckých mandátov. Práve nadpolovičná väčšina poslaneckých mandátov, presnejšie nadpolovičná väčšina hlasov poslancov, je nevyhnutnou podmienkou pre to, aby vláda pretrvala a stabilne fungovala. Nadpolovičná väčšina všetkých poslancov je totiž počet, ktorý postačuje na to, aby Národná rada v zmysle čl. 88 ods. 2 v spojení s čl. 114 ods. 1 Ústavy vyslovila vláde nedôveru. Ak má teda vláda podporu rovnakého počtu poslancov, ako je počet poslancov potrebný na vyslovenie nedôvery vlády, môže (relatívne) pokojne vykonávať svoje právomoci.
Pokiaľ ide o praktický obsah koaličnej zmluvy, ten v zásade korešponduje s vymedzením koaličnej zmluvy ako viacstranného (súhlasného) prejavu vôle. Obsahom koaličnej zmluvy je spravidla vzájomná dohoda koaličných politických strán na programe, ktorý bude vláda nimi podporovaná počas volebného obdobia Národnej rady presadzovať. Štandardným obsahom koaličnej zmluvy je však napr. aj dohoda na rozdelení dôležitých verejných funkcií, predovšetkým funkcií členov vlády (ministrov) a funkcií štátnych tajomníkov. Predmetom dohody je spravidla taktiež aj rozdelenie funkcií v Národnej rade, napr. predsedníctva v jej výboroch.[6] V tejto súvislosti sa ale žiada dodať, že takéto rozdelenie nie je právne vynútiteľné, keďže predsedov jednotlivých výborov volia poslanci Národnej rady[7] a tí, v zmysle Ústavy, „mandát vykonávajú osobne podľa svojho svedomia a presvedčenia a nie sú viazaní príkazmi“.[8] Napokon, poslanci NR SR ani nie sú zmluvnou stranou koaličnej zmluvy. Zmluvnými stranami sú len politické strany. Aj uvedený príklad ilustruje v zásade politický charakter koaličnej zmluvy. Iným príkladom je napr. ustanovenie, v zmysle ktorého sa koaličné politické strany „(…) zaväzujú, že budú odporúčať svojim poslancom, aby neiniciovali konanie v Národnej rade Slovenskej republiky o vyslovení nedôvery vláde alebo jej členovi, a ani sa k takýmto hlasovania nepripojili.“[9] Rovnako ako sme uviedli v prípade voľby predsedov výborov Národnej rady, aj v prípade prípadného návrhu na vyslovenie nedôvery vláde (alebo jej členovi) nemožno poslancov Národnej rady žiadnym spôsobom právne obmedzovať. Ako správne formuluje aj citované ustanovenie koaličnej zmluvy, predmetom zmluvy môže byť len „odporúčanie“ poslancom ako majú hlasovať, avšak nič viac. Nerešpektovanie uvedeného rozdelenia funkcií v orgánoch Národnej rady či odporúčania nehlasovať o vyslovení nedôvere vláde tak nie je možné žiadnym spôsobom právne sankcionovať. Do úvahy prichádzajú len politické mechanizmy vyvodenia zodpovednosti.
Vzhľadom na skutočnosti uvedené v predchádzajúcom odseku je potrebné podčiarknuť, že koaličná zmluva nie je nadriadená zákonom či iným právnymi predpisom. Pre prípadnú právnu relevanciu koaličnej zmluvy, kdekoľvek v hierarchii právneho poriadku by bolo jej miesto, by totiž potrebovala to, aby jej takýto atribútom udelila Ústava. To však, ako už vyplýva z uvedených charakteristík, Ústava nerobí. Samozrejme, za žiadnych okolností nemožno hovoriť ani o prednosti koaličnej zmluvy pred Ústavou. Žiaľ, o opaku sa nás v nedávnej minulosti snažil presvedčiť napr. prezident susednej Českej republiky.[10] Prípadný konflikt medzi koaličnou zmluvou a Ústavou by mohol nastať v prípade, ak by koaličná zmluva upravovala rovnaký postup aký upravuje Ústava, avšak, iným spôsobom. V prípade Českej republiky išlo napr. o to, že koaličná zmluva upravovala odvolávania ministrov koaličnej vlády spôsobom, ktorý nekorešpondoval s tamojšou ústavou.
Keďže, ako sme už uviedli na začiatku, koaličná zmluva je viacstranným prejavom vôle či viacstranným kvázi právnym úkonom, neexistuje v prípade, pokiaľ by došlo k vytvoreniu tzv. jednofarebnej vlády, teda vlády podporovanej v Národnej rade len jednou politickou stranou.
Koaličná zmluva ako prameň ústavného práva
So zreteľom na skôr politický než právny charakter koaličnej zmluvy, ktorý sme už priblížili na predchádzajúcich riadkoch, koaličnú zmluvu určite nemožno považovať za formálny prameň práva, vrátane, samozrejme, práva ústavného. Teória práva však nepozná len tzv. formálne pramene práva, ktoré predstavujú formy, v ktorých sú obsiahnuté právne normy ako všeobecne záväzné pravidlá správania sa.[11] Pojem „prameň práva“ je totiž možné „uchopiť“ rôznym spôsobom. Okrem formálnych prameňov poznáme aj tzv. materiálne pramene práva (hmotné pramene práva). Materiálne pramene práva predstavujú zdroje, z ktorých vyviera obsah práva, resp. zdroje, ktoré pôsobia na tvorbu práva.[12] Pod tvorbou práva máme na mysli predovšetkým prijímanie formálnych prameňov práva.
Ak k pojmu prameň práva pristupujeme z materiálneho hľadiska, teda, ak hovoríme o materiálnych prameňoch práva, možno k nim nepochybne zaradiť aj koaličnú zmluvu. V literatúre sa možno stretnúť s tým, že k materiálnym prameňom práva sa zaraďuje tzv. koaličná rada, ktorá predstavuje Ústavou síce nepredpokladaný avšak z politického hľadiska vrcholný orgán reprezentujúci jednotlivých koaličných partnerov, teda politické strany, ktoré podporujú koaličnú vládu. Ako uvádza autorský kolektív pod vedením Ľ. Cibulku, tento orgán „(…) svojimi rozhodnutiami zásadným spôsobom ovplyvňuje obsah právnych predpisov, pretože sa stáva „záväznou smernicou“ pre činnosť poslancov koaličných strán alebo členov vlády.“[13] Citovaný záver je však možné spresniť v tom zmysle, že opísaným materiálnym prameňom práva je práve koaličná zmluva. Koaličnú radu, naopak, možno označiť za orgán, ktorý zabezpečuje uvedenie obsahu koaličnej zmluvy „do života“. Nakoľko koaličná zmluva spravidla obsahuje (aspoň rámcovo) výpočet otázok, ktoré chce vládna koalícia „pretaviť“ do obsahu právnych predpisov, ide nepochybne o prameň práva v materiálnom chápaní tohto pojmu. V prípade, pokiaľ si koaličná zmluva kladie za cieľ aj zmenu Ústavy či prijatie iného ústavného zákona, nepochybne môžeme hovoriť aj o materiálnom prameni ústavného práva. Ak by obsahom koaličnej zmluvy napr. bola politická dohoda na presadení zmien v podmienkach platnosti výsledkov celoštátneho referenda, čoho dôsledkom by bola novela Ústavy (predovšetkým druhého oddielu jej piatej hlavy), mohli by sme určite konštatovať, že koaličná zmluva predstavovala materiálny prameň ústavného práva.
Zmena koaličnej zmluvy a ďalšie fungovanie vlády
Má zmena koaličnej zmluvy, prípadne nahradenie jednej koaličnej zmluvy inou, z ústavnoprávneho hľadiska nejaký dopad, predovšetkým na fungovanie vlády? Nie, prinajmenšom nie priamy dopad. Vzhľadom na to, čo sme uviedli, teda vzhľadom na skutočnosť, že Ústava vôbec existenciu koaličnej zmluvy výslovne nepredpokladá, nespája ani žiadne priame dôsledky s jej zmenou, prípadne nahradením inou koaličnou zmluvou. Zmena koaličnej zmluvy v priebehu volebného obdobia či jej nahradenie inou tak žiadnym spôsobom priamo neovplyvňuje fungovanie vlády, Národnej rady či iných ústavných orgánov.
Avšak, situácia by bola odlišná v prípade, pokiaľ by zmena koaličnej zmluvy znamenala aj zmenu programu vlády. Samozrejme, musí ísť o zmenu zásadnú. Ako príklad možno uviesť, v kontexte existujúcich spoločenských diskusií naprieč celou Európou, ak by vláda mala v úmyselne napr. vystúpiť z Európskej únie. Zásadná zmena programu vlády, ako dôsledok zmeny v koaličnej zmluve, by už mohla mať nezanedbateľné ústavnoprávne dôsledky.
Forma vlády je v podmienkach Slovenskej republiky, ako sme už uviedli, založená na znaku parlamentnej formy vlády, a teda, že vláda musí mať pre výkon svojej funkcie dôveru parlamentu. Politické zloženie vlády teda neovplyvňujú samostatné voľby, prípadne voľby hlavy štátu, ale voľby parlamentné, teda v našich podmienkach voľby do Národnej rady. Po tom, ako je vláda vymenovaná, má v zmysle čl. 113 Ústavy povinnosť do 30 dní „predstúpiť pred Národnú radu Slovenskej republiky, predložiť jej svoj program a požiadať ju o vyslovenie dôvery“. Z uvedeného vyplýva, že legitimita vlády, nevyhnutná pre jej ústavné a teda i legálne fungovanie, je založená na schválení jej programu zo strany Národnej rady. V prípade, ak by vláda zásadným spôsobom mala zmeniť svoj program, napr. aj v dôsledku zmeny koaličnej zmluvy, mala byť opäť predstúpiť pred Národnú radu, predložiť jej svoj program a požiadať o vyslovenie dôvery. Ustanovenie čl. 114 ods. 2 Ústavy, v zmysle ktorého „vláda môže kedykoľvek požiadať Národnú radu Slovenskej republiky o vyslovenie dôvery,“ jej to umožňuje, hoci výslovne nepredpokladá, že by sa malo vzťahovať aj na popísanú situáciu. Ak by Národná rada dôveru vláde, v nadväznosti na nový program prijatý v súvislosti s zmenou koaličnej zmluvy, nevyslovila, dôsledkom by v zmysle čl. 115 Ústavy bolo odvolanie vlády prezidentom.
Záver
V príspevku sme sa snažil stručne charakterizovať koaličnú zmluvu a objasniť jej právnu a osobitne ústavnoprávnu relevanciu.
Ako sme uviedli už v úvode, koaličnú zmluvu možno považovať za viacstranný súhlasný prejav vôle, no vo svojej celosti nie za právny úkon v tradičnom zmysle. Práve preto sa ako vhodnejšie javí označiť ju za kvázi právny úkon. V prípade koaličnej zmluvy totiž ide o súhlasný prejav vôle jednotlivých politických strán, ktoré týmto prejavom vyjadrujú podporu koaličnej vláde, ktorá má vzísť z výsledkov volieb do Národnej rady. Práve preto možno koaličnú možno označiť skôr za politický než právny dokument. Ústava, rovnako ako ani žiadny iný platný právny predpis, totiž existenciu koaličnej zmluvy nepredpokladá a s jej existenciou či obsahom výslovne nespája žiadne právne dôsledky. Koaličná zmluva preto ani nemôže mať prednosť pred žiadnymi právnymi predpismi, vrátane Ústavy.
Uvedené závery je však potrebné doplniť o konštatovanie, že aj napriek politickej povahe existencia koaličnej zmluvy pramení z ústavnej konštrukcie formy vlády. Koaličná zmluva má preto zásadný význam pre umožnenie kreovania stabilnej a funkčnej vlády, ktorá sa bude opierať o podporu väčšiny poslancov Národnej rady, ako aj, a to predovšetkým, pre ďalšie fungovanie takejto vlády. Koaličnú zmluvu možno taktiež označiť za materiálny prameň práva. Zásadná zmena programu vlády, ktorá by bola dôsledkom zmeny koaličnej zmluvy, môže vyústiť aj do konkrétnych ústavnoprávnych dôsledkov. Tie môžu spočívať jednak v nutnosti požiadať Národnú radu o vyslovenie dôvery vláde, ako aj v odvolaní vlády prezidentom ako dôsledku prípadného nevyslovenia dôvery zo strany parlamentu.
Autor: JUDr. Marek Domin, PhD., odborný asistent, Katedra ústavného práva, Právnická fakulta Univerzity Komenského v Bratislave
Použitá literatúra a pramene
BRÖSTL, A. a kol. Ústavné právo Slovenskej republiky. Plzeň : Aleš Čenek, 2015.
CIBULKA, Ľ. a kol. Ústavné právo. Ústavný systém Slovenskej republiky. Bratislava : PraF UK, 2014.
OTTOVÁ, E. Teória práva. Šamorín : Heuréka, 2006.
PALÚŠ, I., SOMOROVÁ, Ľ. Štátne právo Slovenskej republiky. Košice : UPJŠ, 2011.
Koaličná dohoda politických strán SMER – sociálna demokracia, Slovenská národná strana, MOST – HÍD a # SIEŤ pre volebné obdobie 2016 – 2020 uzatvorená v Bratislave dňa 23. marca 2016. [online] Dostupné na http://www.teraz.sk/download/51/koalicna-dohoda.pdf
Andrej Danko vypovedal koaličnú zmluvu. [online] 07.08.2017 [cit. 09.08.2017] Dostupné na https://www.aktuality.sk/clanok/511243/danko-vypovedal-koalicnu-zmluvu/
Zeman uhýba ohýbaním ústavy. [online] 10.05.2017 [cit. 09.08.2017] Dostupné na https://spravy.pravda.sk/svet/clanok/429005-zeman-uhyba-ohybanim-ustavy/
Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov.
[1] Porovnaj napr. Andrej Danko vypovedal koaličnú zmluvu. [online] 07.08.2017 [cit. 09.08.2017] Dostupné na https://www.aktuality.sk/clanok/511243/danko-vypovedal-koalicnu-zmluvu/.
[2] Porovnaj napr. OTTOVÁ, E. Teória práva. Šamorín : Heuréka, 2006, s. 255.
[3] Porovnaj § 34 zákona č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov.
[4] Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
[5] Porovnaj napr. BRÖSTL, A. a kol. Ústavné právo Slovenskej republiky. Plzeň : Aleš Čenek, 2015, s. 178; CIBULKA, Ľ. a kol. Ústavné právo. Ústavný systém Slovenskej republiky. Bratislava : PraF UK, 2014, s. 283 či PALÚŠ, I., SOMOROVÁ, Ľ. Štátne právo Slovenskej republiky. Košice : UPJŠ, 2011 s. 287.
[6] Porovnaj čl. III bod 19) a prílohu č. 2 koaličnej dohody politických strán SMER – sociálna demokracia, Slovenská národná strana, MOST – HÍD a # SIEŤ pre volebné obdobie 2016 – 2020.
[7] Porovnaj čl. 92 ods. 1 Ústavy.
[8] Porovnaj čl. 73 ods. 2 Ústavy.
[9] Porovnaj čl. III bod 16) koaličnej dohody politických strán SMER – sociálna demokracia, Slovenská národná strana, MOST – HÍD a # SIEŤ pre volebné obdobie 2016 – 2020.
[10] Porovnaj napr. Zeman uhýba ohýbaním ústavy. [online] 10.05.2017 [cit. 09.08.2017] Dostupné na https://spravy.pravda.sk/svet/clanok/429005-zeman-uhyba-ohybanim-ustavy/.
[11] Porovnaj napr. OTTOVÁ, E. Teória práva. Šamorín : Heuréka, 2006, s. 185.
[12] Porovnaj napr. OTTOVÁ, E. Teória práva. Šamorín : Heuréka, 2006, s. 185.
[13] CIBULKA, Ľ. a kol. Ústavné právo. Ústavný systém Slovenskej republiky. Bratislava : PraF UK, 2014, s. 19.