Koncom marca 2017 Národná rada SR schválila hneď dve novely tzv. volebného kódexu,[1] ktorý upravuje podmienky výkonu volebného práva. Vo verejnosti azda najviac zarezonovali zmeny týkajúce sa pravidiel volieb predsedov samosprávnych krajov. Počnúc tohtoročnými voľbami do orgánov samosprávnych krajov, ktoré by sa mali konať na jeseň, totiž dôjde po viac ako 16 rokoch k zmene pravidiel volieb predsedov samosprávnych krajov.[2]
Na nasledujúcich riadkoch by sme sa preto pokúsili o priblíženie zmien, ktoré nás od jesene v súvislosti s voľbami do orgánov samosprávnych krajov čakajú, a to vrátane stručnej úvahy nie len o dôvodoch vedúcich k týmto zmenám, ale aj o ich potenciálnych dôsledkoch. Nové pravidlá volieb predsedov samosprávnych krajov sa totiž stretli s nemalou kritikou časti politickej reprezentácie. Rozprúdili taktiež polemiku o tom, komu nové pravidlá budú či naopak nebudú vyhovovať.
Pravidlá volieb pred rokom 2017
Nevyhnutným pre pochopenie zmien v pravidlách volieb predsedov samosprávnych krajov, ktoré budú predmetom ďalšieho výkladu, je potrebné stručné pripomenutie doterajších volebných pravidiel.
Samosprávne kraje[3] ako druhá úroveň územnej samosprávy boli konštituované novelizáciou Ústavy[4] v roku 2001.[5] V nadväznosti na ústavné zmeny bol prijatý zákon o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch), ktorý upravil podrobnosti o pôsobnosti samosprávnych krajov, vrátane podrobností o postavení a právomociach orgánoch samosprávnych krajov. Orgánmi každého samosprávneho kraja sú predseda samosprávneho kraja a zastupiteľstvo samosprávneho kraja. Predseda je výkonným orgánom samosprávneho kraja, vykonáva jeho správu a zastupuje ho navonok. Predseda je taktiež štatutárnym orgánom samosprávneho kraja.[6] Zastupiteľstvo samosprávneho kraja sa skladá z poslancov. Možno ho, aj keď veľmi zjednodušene, prirovnať k parlamentu. Ide, ako napovedá aj samotné označenie, o zastupiteľský orgán. Zastupiteľstvo disponuje právomocou vydávať všeobecne záväzné právne predpisy (všeobecne záväzné nariadenia).
Oba orgány samosprávneho kraja, tak predseda ako aj zastupiteľstvo, sú volené orgány. Pravidlá volieb po konštituovaní samosprávnych krajov upravoval zákon o voľbách do orgánov samosprávnych krajov prijatý v roku 2001,[7] ktorý bol s účinnosťou od 1. júla 2015 zrušený a nahradený v súčasnosti platným a účinným volebným kódexom. Pravidlá volieb predsedu samosprávneho kraja však boli v zákone o voľbách do orgánov samosprávnych krajov, ako aj vo volebnom kódexe v znení platnom do 30. marca 2017, v podstate rovnaké.
Predsedu samosprávneho kraja volili obyvatelia samosprávneho kraja, t. j. osoby, ktoré majú trvalý pobyt v územnom obvode samosprávneho kraja, čiže v niektorej z obcí, ktorá patrí do územného obvodu samosprávneho kraja. Aktívne volebné právo, čiže právo voliť predsedu samosprávneho kraja, patrilo tak občanom SR ako aj cudzincom. Spoločnou podmienkou však bolo dosiahnutie veku 18 rokov, a to najneskôr v deň volieb. Pasívne volebné právo, čiže právo byť volený za predsedu samosprávneho kraja, patrilo tým obyvateľom samosprávneho kraja, ktorý najneskôr v deň konania volieb dovŕšili 25 rokov veku. Súčasťou zákonnej úpravy volebných pravidiel bolo aj to, kto je oprávnený kandidáta na predsedu samosprávneho kraja navrhnúť, teda to, kto podáva kandidátnu listinu pre voľby predsedu. Kandidátnu listinu mohla podať politická strana (alebo politické hnutie), koalícia politických strán alebo (sám) nezávislý kandidát. V prípade nezávislého kandidáta však zákonná úprava vyžadovala ku kandidátnej listine pripojiť osobitnú listinu podpísanú najmenej 1.000 voličmi samosprávneho kraja, ktorí kandidatúru dotknutého kandidáta podporujú.
Súčasťou predchádzajúcej zákonnej úpravy volieb boli taktiež prekážky výkonu aktívneho volebného práva i prekážky výkonu pasívneho volebného práva.
To, čo nás so zreteľom na tému tohto príspevku zaujíma najviac, sú však podmienky zvolenia predsedu samosprávneho kraja. Podľa predchádzajúcich pravidiel volieb predsedu samosprávneho kraja bol za predsedu samosprávneho kraja zvolený ten kandidát, ktorý získal nadpolovičnú väčšinu platných hlasov.[8] Ak žiadny z kandidátov nezískal nadpolovičnú väčšinu platných hlasov, konalo sa do 14 dní druhé kolo volieb. Do druhého kola volieb však postúpili len dvaja kandidáti, a to tí dvaja kandidáti, ktorí získali v prvom kole najviac platných hlasov. Ak by pre druhé kolo volieb neboli k dispozícii dvaja kandidáti, museli sa vyhlásiť a vykonať nové voľby.[9] V druhom kole bol následne za predsedu samosprávneho kraja zvolený ten z dvoch kandidátov, ktorý získal najviac platných hlasov. Pri existencii dvoch kandidátoch je však podmienku „najviac“ hlasov potrebné interpretovať ako „viac“ hlasov. V prípade rovnosti hlasov by sa museli taktiež vyhlásiť a vykonať nové voľby.
Pravidlá volieb počnúc rokom 2017
Ako sa, počnúc voľbami do orgánov samosprávnych krajov, ktoré sa budú konať na jeseň 2017, zmenia pravidlá volieb predsedov samosprávnych krajov? Na úvod výkladu k novým pravidlám volieb je potrebné konštatovať, že sa nemenia podmienky aktívneho volebného práva a ani podmienky pasívneho volebného práva.[10] Právo voliť predsedu samosprávneho kraja ako aj právo byť volený za predsedu samosprávneho kraja tak bude patriť tým istým okruhom subjektov. Totožnosť sa týka aj subjektov oprávnených podať kandidátnu listinu pre voľby predsedu samosprávneho kraja. Zmena pravidiel sa však týka podmienok zvolenia predsedu samosprávneho kraja. Doterajšie pravidlá volieb predsedov samosprávnych krajov vychádzali z volebného systému, ktorý môžeme označiť ako absolútny väčšinový volebný systém, konkrétne ako systém využívajúci tzv. dvojkolové hlasovanie uzatvorené. Naopak, nové pravidlá zavádzajú relatívny väčšinový volebný systém.[11]
V čom spočíva rozdiel? Podľa nových pravidiel bude za predsedu samosprávneho kraja zvolený ten kandidát, ktorý získal najviac platných hlasov.[12] Na zvolenie predsedu samosprávneho kraja teda už nebude potrebné aby niektorí z kandidátov získal nadpolovičnú väčšinu z platných hlasov, teda viac ako všetci ostatní kandidáti spolu. Na zvolenie postačí získať viac hlasov ako druhý kandidát v poradí. Po novom sa teda môže stať, že za predsedu samosprávneho kraja môže byť zvolený kandidát, ktorý získa napr. len 30 %, 20 % či dokonca ešte menej platných hlasov. Nové pravidlá volieb predsedov samosprávnych krajov teda vylučujú potrebu vykonania druhého kola volieb. V každom samosprávnom kraji by tak mal byť predseda zvolený už v prvom kole. Z volebného kódexu boli tak vypustené aj ustanovenia upravujúce druhé kolo volieb.[13] Výnimkou by bol jedine prípad, ak by dvaja alebo viacerí kandidáti získali rovnaký počet hlasov. V takomto prípade by museli byť vyhlásené a vykonané nové voľby.[14] Samozrejme, ide o prípad, ak by sa rovnosť hlasov týkala tých dvoch alebo viacerých kandidátov, ktorí by získali viac hlasov ako ostatní kandidáti v poradí. Pokiaľ by sa rovnosť hlasov týkala kandidátov na druhom a ďalšom mieste, na zvolenie by to vplyv nemalo.
Voľby orgánov samosprávnych krajov, ktoré sa budú konať na jeseň tohto roku, budú mať ešte jedno špecifikum. Tak predsedovia samosprávnych krajov, ako aj poslanci zastupiteľstiev samosprávnych krajov, ktorí budú zvolení v roku 2017, nebudú zvolení na štandardné štvorročné volebné obdobie ale výnimočne až na päťročné obdobie. Týmto opatrením, ktorého realizácia bola umožnená novelou Ústavy,[15] sa sleduje to, aby sa v roku 2022 mohli spoločne uskutočniť voľby do oboch úrovní územnej samosprávy, t. j. nie len do orgánov samosprávy obcí ale aj do orgánov samosprávnych krajov. Predĺžené volebné obdobie sa však bude týkať len predsedov samosprávnych krajov zvolených v roku 2017. Vo všetkých ďalších voľbách už budú volení opäť na štyri roky.[16]
Dôvody nových pravidiel a ich dôsledky
Ako sme uviedli už v úvode, pravidlá volieb predsedov samosprávnych krajov sa menia po viac ako 16 rokoch. Pôvodné pravidlá volieb predsedov samosprávnych krajov, či už boli predmetom zákona o voľbách do orgánov samosprávnych krajov alebo pôvodného znenia volebného kódexu, sa tak aplikovali pri štyroch voľbách (2001, 2005, 2009 a 2013).
Čo však viedlo zákonodarcu k vyššie popísaným zmenám volebných pravidiel? Pri zodpovedaní tejto otázky je možné vychádzať v prvom rade z dôvodovej správy k návrhu zákona, ktorý bol napokon prijatý ako zákon novelizujúci volebný kódex.[17] Zo všeobecnej časti dôvodovej správy sa dozvedáme, že zmena pravidiel volieb predsedov samosprávnych krajov mala byť odôvodnená v zásade dvoma argumentmi.[18] Prvý argument sa týkal (1) záujmu voličov o dvojkolové hlasovanie. Podľa názoru predkladateľov zákona[19] totiž z praktických skúseností vyplýva, že voliči sú skôr motivovaní k účasti v prvom kole volieb do orgánov samosprávnych krajov, nakoľko v prvom kole sa volia aj poslanci zastupiteľstva samosprávneho kraja. Naopak, účasť v druhom kole bola často veľmi nízka. Na základe uvedeného predkladatelia formujú záver, že ani výsledky druhého kola nie sú „úplným odrazom vôle voličov“. Ako ďalší argument v prospech zmeny pravidiel volieb predsedov samosprávnych krajov sa v dôvodovej správe uvádza aj (2) finančná nákladnosť dvojkolového hlasovania. Zvýšená finančná náročnosť sa však, samozrejme, týka len tých samosprávnych krajov, v ktorých vznikla potreba organizovať a vykonať aj druhé kolo volieb.
Jednou vecou je formálna zmena pravidiel volieb, druhou však už praktické dôsledky zavedenej zmeny. Aké dôsledky preto možno očakávať po zavedení zmien pravidiel volieb predsedov samosprávnych krajov? Možno uvažovať nad tým, že zavedenie výlučne jednokolových volieb predsedov samosprávnych krajov v sebe skrýva potenciálne riziko zníženia legitimity zvolených predsedov samosprávnych krajov. Podľa nových pravidiel totiž na zvolenie predsedu už nebude potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny zúčastnených voličov ale len súhlas najväčšej skupiny zúčastnených voličov. Môže sa teda stať, že predsedom samosprávneho kraja sa stane kandidát, ktorý vo voľbách nebol podporený väčšinou zúčastnených voličov. Samozrejme, nemusí tomu tak byť. Aj pri jednokolových voľbách sa môže stať, že víťazný kandidát získa nadpolovičnú väčšinu hlasov zúčastnených voličov. V doterajších štyroch voľbách do orgánov samosprávnych krajov sa to stalo v prípade troch volieb. V roku 2001 bol v prvom kole zvolený jeden z ôsmich predsedov samosprávnych krajov, v roku 2009 až štyria z ôsmich a v roku 2013 traja z ôsmych. Vo voľbách vykonaných v roku 2005 nebol v prvom kole zvolený žiadny z predsedov samosprávnych krajov. Možnosť zvolenia predsedu nadpolovičnou väčšinou tak bude v konečnom dôsledku závisieť aj od iných faktorov, najmä od schopnosti kandidáta osloviť voličov, ako aj od prípadnej úspešnej konsolidácii politických síl v podobe dohôd na menšom počte spoločných kandidátov.
Polemiku o riziku zníženia legitimity zvolených predsedov samosprávnych krajov však možno relativizovať inými argumentmi. Ako uvádzame v závere, so zreteľom na účasť v doterajších voľbách do orgánov samosprávnych (žiaľ) ani dnes nemožno hovoriť o vysokej legitimite, pokiaľ ju meriame absolútnym počtom oprávnených voličov, ktorí svojimi hlasmi zvoleného predsedu podporili. Relatívny väčšinový volebný systém, ktorý sa počnúc voľbami v roku 2017 zavádza, navyše už dlhodobo funguje aj v prípade volieb starostov obcí. Starostovia obcí sú volení relatívnym väčšinovým volebným systémom už od roku 1990.[20] Navyše, ako uvádzajú aj predkladatelia zákona novelizujúceho volebný kódex, postavenie a zodpovednosť starostov obcí možno analogicky prirovnať k postaveniu a zodpovednosti predsedov samosprávnych krajov.
Záver
Na predchádzajúcich riadkoch sme si v stručnosti priblížili zmeny pravidiel volieb predsedov samosprávnych krajov, ktoré nás čakajú počnúc voľbami do orgánov samosprávnych krajov, ktoré sa budú konať na jeseň 2017. Po viac ako 16 rokoch a štyroch volebných obdobiach dochádza, v prípade volieb predsedov samosprávnych krajov, k nahradeniu absolútneho väčšinového volebného systému relatívnym väčšinovým volebným systémom. Dôsledkom týchto zmien v praxi bude to, že sa eliminuje potreba druhého kola volieb a všetci predsedovia samosprávnych krajov by tak mali byť zvolení už v prvom kole.
Jedným z kľúčových dôvodov pre zavedenie nových pravidiel volieb predsedov samosprávnych krajov mala byť aj nízka účasť voličov na druhom kole volieb. Pravdou je, že zo štatistických ukazovateľov vyplýva, že účasť na druhom kole volieb bola vždy v porovnaní s účasťou na prvom kole volieb nižšia, no rozdiel nebol relatívne vysoký. Naopak, problémom je účasť na voľbách ako celku. Tú azda nemožno označiť ani inak ako prívlastkom katastrofálna. Na prvých voľbách do orgánov samosprávnych krajov v roku 2001 bola účasť 26,02 % oprávnených voličov v prvom kole a 22,61 % oprávnených voličov v druhom kole. Zatiaľ v posledných voľbách v roku 2013 bola účasť 20,11 % resp. 17,29 %. Najnižšiu účasť mali voľby v roku 2005 a to 18,02 % resp. 11,07 % (!). Zvýšenie volebnej účasti sleduje aj druhé spomínané zásadné opatrenie, tentoraz však už prijaté na ústavnej úrovni. Tým, že volebné obdobie orgánov samosprávnych krajov, vrátane ich predsedov, ktoré budú zvolené na jeseň 2017, skončí až v roku 2022 sa docieli zjednotenie volebných období a teda aj možné zjednotenie volieb do oboch úrovní územnej samosprávy. Tým, že sa voľby do orgánov samosprávnych krajov a voľby do orgánov samosprávy obcí budú konať súčasne by sa malo prispieť k zvýšeniu volebnej účasti voličov. Či sa však tak naozaj aj stane, to uvidíme najskôr o päť rokov…
Autor: JUDr. Marek Domin, PhD. (Katedra ústavného práva, Právnická fakulta Univerzity Komenského v Bratislave)
Použitá literatúra a pramene
DOMIN, M.: Volebné právo a volebné systémy. Bratislava : Wolters Kluwer, 2017.
DOMIN, M.: Predlžovanie volebného obdobia v kontexte predĺženia volebného obdobia orgánov vyšších územných celkov. In Justičná revue, 2017, roč. 69, č. 2, s. 188-202.
Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
Ústavný zákon č. 90/2001 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
Ústavný zákon č. 44/2017 Z. z., ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
Zákon Slovenskej národnej rady č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch) v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 69/2017 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony.
Zákon č. 73/2017 Z. z., ktorým sa dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa dopĺňa zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov.
Návrh skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpis; parlamentná tlač č. 305, VII. volebné obdobie Národnej rady SR.
Voľby do orgánov samosprávnych krajov. [online] 06.08.2014, [cit. 08.04.2017]. Dostupné na <https://slovak.statistics.sk/wps/portal/ext/themes/elections/vuc/about/!ut/p/b1/jZBND4IwDIZ_0so2YBwHCowgXwPEXQwHYzACHoy_X0A8Ouyt6fOkfYsUapAa2ld3bZ_dOLT3uVfWuY4z5roGB5AHB0QtaZkyG0cUT8BpAuBHcVj83BYfnyXFHkTJs6CIqAHUXH0NMPu-zDB3aODtitSfxh5mMrYwgLH6XsBDascALA5MEDysCicnBDj5737NAo1vZl9fA2zsPyK1ILoEC6B78daTlO4KYmwAc4okHPsLevTVVA104kbfGM1b0w!!/dl4/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/>
[1] Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[2] Zmeny volebných pravidiel boli z formálnoprávneho hľadiska do volebného kódexu zavedené zákonom č. 69/2017 Z. z. Pravidiel volieb do orgánov samosprávnych krajov sa týka aj druhá novela volebného kódexu, a to zákon č. 73/2017 Z. z. Tento zákon však nadobudne účinnosť až 1. januára 2021 a bezprostredne sa bude týkať až ďalších volieb do orgánov samosprávnych krajov, ktoré by sa mali konať v roku 2022. Oba uvedené zákony boli Národnou radou SR schválené už vo februári 2017, no v dôsledku využitia práva veta prezidentom SR ich zákonodarca musel prerokovať opäť.
[3] Ústava ako subjekt územnej samosprávy označuje „vyšší územný celok“. Zákon o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch), ako aj zákonná úprava volieb, používa pojem „samosprávny kraj“. Oba pojmy možno považovať za synonymá. V texte budeme ďalej pracovať len s pojmom „samosprávny kraj“.
[4] Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
[5] Ústavný zákon č. 90/2001 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
[6] Porovnaj čl. 69 ods. 6 Ústavy a § 16 ods. 3 zákona o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch).
[7] Zákon č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov.
[8] Porovnaj § 41 ods. 4 zákona o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a § 157 volebného kódexu v znení platnom do 30. marca 2017.
[9] Takýto prípad by mohol nastať v situácii, ak by sa jeden z dvoch postupujúcich kandidátov, ako aj všetci ďalší kandidáti z prvého kola volieb, buď vzdali kandidatúry alebo by prestali spĺňa podmienky voliteľnosti (pasívneho volebného práva).
[10] S podmienkami aktívneho volebného práva však súvisí nález Ústavného súdu SR z 22. marca 2017, sp. zn. PL. ÚS 2/2016, v ktorom Ústavný súd konštatoval nesúlad prekážky výkonu práva voliť spočívajúcej v pozbavení spôsobilosti na právne úkony s Ústavou a s medzinárodnými zmluvami. V najbližších voľbách do orgánov samosprávnych krajov, pokiaľ Národná rada SR neprijme inú zákonnú úpravu, tak svoje aktívne volebné právo budú môcť vykonať aj osoby, na ktoré sa táto prekážka vzťahovala.
[11] Viac k uvedeným volebným systémom pozri napr. v DOMIN, M.: Volebné právo a volebné systémy. Bratislava : Wolters Kluwer, 2017, s. 59 a s. 69 a nasl.
[12] Porovnaj § 157 ods. 4 volebného kódexu v znení zákona č. 69/2017 Z. z.
[13] Vypustený bol celý § 162 volebného kódexu.
[14] Porovnaj § 149 písm. c) volebného kódexu.
[15] Porovnaj ústavný zákon č. 44/2017 Z. z., ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
[16] Viac o predĺžení volebného obdobia orgánov samosprávnych krajov zvolených v roku 2017 napr. v DOMIN, M.: Predlžovanie volebného obdobia v kontexte predĺženia volebného obdobia orgánov vyšších územných celkov. In Justičná revue, 2017, roč. 69, č. 2, s. 188-202.
[17] Zákon č. 69/2017 Z. z, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony.
[18] Porovnaj dôvodovú správu k návrhu skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov; parlamentná tlač č. 305, VII. volebné obdobie Národnej rady SR.
[19] Išlo o poslanecký návrh zákona. V tejto súvislosti sa žiadať dodať, že pri systémových zmenách pravidiel volieb by sa však očakávalo skôr to, že návrh na zmenu predloží vláda.
[20] Porovnaj § 44 ods. 4 zákona Slovenskej národnej rady č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov.