Politické strany možno nepochybne označiť za jednu z kľúčových inštitúcií politických systémov súčasných demokratických štátov. Predstavujú totiž určitého prostredníka medzi spoločnosťou na jednej strane a štátom na strane druhej.[1] Právna regulácia ich postavenia, predovšetkým však akékoľvek obmedzovanie ich činnosti, nemožno preto určite prehliadať. Naopak, zasluhujú si náležitú pozornosť, a to nie len pozornosť odbornej verejnosti. V posledný májový utorok (roku 2018) sa na svetlo sveta dostal dlho očakávaný text novely zákona o politických stranách,[2] o ktorom sa verejne komunikovalo už od začiatku roka 2017. V tento deň skupina poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“ alebo „NR SR“) predložila do Národnej rady návrh zákona, ktorý môže podstatným spôsobom ovplyvniť práve činnosť politických strán, konkrétne možnosť ich účasti na volebnej súťaži. Predmetný návrh, ktorý súčasne novelizuje aj zákon o podmienkach výkonu volebného práva[3] a zákon o volebnej kampani,[4] totiž počíta, okrem iného, aj s obmedzením toho, ktoré politické strany sa budú môcť zúčastniť volieb do NR SR a volieb do Európskeho parlamentu (ďalej len „EP“). Volebnej súťaže by sa tak po novom mali zúčastniť len také politické strany, ktoré budú mať určitý minimálny počet členov.[5]
Podľa v súčasnosti platného právneho stavu sa volebnej súťaže, vrátane volieb do NR SR a volieb do EP, môže zúčastniť akákoľvek politická strana alebo politické hnutie (ďalej spoločne ako „politická strana“). Jediným predpokladom je skutočnosť, že dotknutá politická strana musí byť zapísaná do registra strán (t. j. zaregistrovaná), ktorý vedie Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky. Musí ísť teda o právne formalizovanú politickú stranu a nie o akékoľvek neformálne združenie osôb, aj keby takéto združenie z pohľadu obsahu jeho činnosti či cieľov bolo možné, napríklad z politologického hľadiska, označiť za politický subjekt. Súčasná zákonná úprava, a to ani zákon o politických stranách a ani zákon o podmienkach výkonu volebného práva, neurčuje „ako veľká“ politická strana musí byť pre to, aby sa mohla zúčastniť volieb. Súčasná zákonná úprava teda umožňuje zúčastniť sa volebnej súťaži všetkým zaregistrovaným politickým stranám bez ohľadu na počet ich členov. Účasť na volebnej súťaži rovnako nie je podmienená ani „vekom“ politickej strany. Pre možnosť zúčastniť sa volieb je preto irelevantné to, či dotknutá politická strana bola zaregistrovaná niekoľko dní alebo niekoľko rokov pred podávaním kandidátnej listiny. Účasť politickej strany vo voľbách nie je v súčasnosti podmienená ani napríklad preukázaním určitého počtu podporovateľov zo strany voličov, a to či už abstraktne vo forme petície alebo konkrétne vo forme určitého volebného zisku v minulých voľbách. Jedinou podmienkou, ktorá by mala preukázať dostatočnú reprezentatívnosť politickej strany, je preukázanie určeného počtu podporovateľov v rámci procesu jej registrácie. K návrhu na zápis politickej strany do registra strán, čiže k návrhu na jej registráciu, musí byť pripojený zoznam najmenej 10.000 občanov súhlasiacich so vznikom dotknutej politickej strany. Každý z nich musí písomne uviesť svoje meno, priezvisko, adresu trvalého pobytu a číslo občianskeho preukazu.
Uvedené podmienky pre účasť politickej strany vo voľbách sa týkajú všetkých druhov volieb do orgánov verejnej moci, ktoré sa v Slovenskej republike konajú. Súčasné, nepochybne liberálne podmienky účasti politických strán na volebnej súťaži majú osobitný význam najmä pri voľbách do NR SR a EP, v prípade ktorých sú politické strany takpovediac exkluzívnym sprostredkovateľov účasti občanov na správe verejných vecí. Ani v prípade volieb do NR SR a ani v prípade volieb do EP totiž osoba, ktorá spĺňa podmienky pasívneho volebného práva, teda osoba, ktorej patrí právo byť volený, nemôže sama kandidovať. Nemusí ísť o člena politickej strany, no pre praktickú možnosť uplatnenia jej pasívneho volebného práva ju musí niektorá zo zaregistrovaných politických strán uviesť na svoju kandidátnu listinu.[6] A sú to práve voľby do NR SR a do EP, v prípade ktorých by mala byť najnovším návrhom novely zákona o politických stranách účasť politických strán, so zreteľom na ich „veľkosť“, obmedzená.
Pokiaľ ide o ostatné druhy volieb, v ich prípade politické strany exkluzivitu na zabezpečovanie účasti občanov na správe verejných vecí nemajú. V prípade volieb prezidenta Slovenskej republiky totiž kandidáta môže navrhnúť nie len skupina najmenej 15 poslancov NR SR ale aj skupina najmenej 15.000 občanov.[7] Čo sa týka samosprávnych volieb, aj v ich prípade sa jednotlivec o volebnú verejnú funkciu môže uchádzať bez nutnej podpory politickej strany. Tak v prípade volieb do orgánov samosprávy obcí, ako aj v prípade volieb do orgánov samosprávnych krajov, totiž kandidátne listiny podávajú nie len politické strany ale aj samotní kandidáti, a to ako tzv. nezávislí kandidáti. Týka sa to tak volieb starostov obcí a predsedov samosprávnych krajov, ako aj volieb poslancov obecných zastupiteľstiev a zastupiteľstiev samosprávnych krajov. Jediným rozdielom v prípade samosprávnych volieb je to, že nezávislý kandidát musí svoju relevanciu preukázať podporou určeného počtu voličov. Politická strana podávajúca kandidátnu listinu takúto podmienku splniť nemusí.[8]
Ako konkrétne však navrhované zmeny v zákonnej úprave obmedzujú účasť politických strán vo volebnej súťaži? A aké dôsledky môže, v prípade schválenia v navrhovanom znení, nová zákonná úprava so sebou priniesť? Novela predložená skupinou poslancov navrhuje viacero významných zmien. Zásadný význam však má najmä navrhovaná zmena ustanovení zákon o podmienkach výkonu volebného práva, ktoré upravujú podmienky podávania kandidátnych listín pre voľby do NR SR a pre voľby do EP. Podľa navrhovanej zmeny by každá politická strana, ktorá by podávala kandidátnu listinu pre voľby do NR SR, musela ku kandidátnej listine uviesť ako obligatórnu prílohu menný zoznam konkrétnych členov dotknutej politickej strany. Návrh pritom počíta s dvomi alternatívami. Prvá z nich, aj keď je v návrhu formulovaná ako druhá v poradí, spočíva v tom, že politická strana musí pripojiť zoznam členov politickej strany v počte, ktorý sa rovná najmenej dvojnásobku kandidátov uvedených na kandidátnej listine. Ak teda politická strana hodlá využiť všetkých 150 kandidátskych miest, ktoré je v prípade volieb do NR SR možné obsadiť, musí ku svojej kandidátnej listine pripojiť zoznam aspoň 300 členov. Ak politická strana toľkých členov nemá, mohla by sa volieb do NR SR zúčastniť jedine za predpokladu, že by na svoju kandidátnu listinu uviedla menší počet kandidátov. Ak napríklad strana má len 100 členov, na kandidátnu listinu by mohla uviesť najviac 50 kandidátov. Minimálny počet členov politickej strany teda nie je stanovený fixne absolútnym číslom ale odvíja sa od toho, o aký počet mandátov sa dotknutá strana v parlamentných voľbách chce uchádzať. Zoznam členov však musí v každom prípade obsahovať okrem identifikačných údajov (meno, priezvisko, adresa trvalého pobytu a číslo občianskeho preukazu) aj vlastnoručne podpísané vyhlásenie každého člena uvedeného v zozname, ktorým svoje členstvo potvrdzuje. Pravosť podpisu musí byť úrade osvedčená, a to najskôr v deň uverejnenia rozhodnutia o vyhlásení volieb v Zbierke zákonov. Táto podmienka teda znamená, že nesmie ísť o členov takpovediac „naverbovaných“ na poslednú chvíľu pred podávaním kandidátnej listiny.
Ako alternatívna podmienka k zoznamu „radových“ členov politickej strany návrh umožňuje pripojenie zoznamu členov najvyššieho orgánu politickej strany podľa zaregistrovaných stanov. Minimálny počet členov tohto orgánu, ktorý musí kandidujúca politická strana preukázať, je stanovený ako 5-násobok počtu členov výkonného orgánu strany.[9] Keďže novela súčasne predpokladá, že výkonný orgán musí mať najmenej deväť členov, v prípade druhej alternatívy by nevyhnutným predpokladom pre možnosť zúčastniť sa volieb do NR SR bolo to, že by muselo ísť o politickú stranu, ktorej najvyšší orgán by mal najmenej 45 členov. Aj v tomto prípade musí zoznam predložený kandidujúcou politickou stranou obsahovať identifikačné údaje člena najvyššieho orgánu strany spolu s vlastnoručne podpísaným vyhlásim potvrdzujúcim ich členstvo v dotknutom straníckom orgáne.
Obe uvedené alternatívy by sa, podľa predloženého návrhu, mali vzťahovať aj na podávanie kandidátnych listín pre voľby do EP. Podmienka preukázania minimálneho počtu členov politickej strany resp. jej najvyššieho orgánu by sa rovnako mala vzťahovať aj na politické strany podávajúce spoločnú kandidátnu listinu ako koalícia. Každá z takýchto spoločne kandidujúcich politických strán teda musí predložiť „plný“ zoznam členov. Potrebný počet členov tak nie je možné v rámci jednotlivých koaličných strán takpovediac „naščítavať“. Tu si však možno položiť otázku, či by v prípade koaličnej kandidátnej listiny nemal byť minimálne vyžadovaný počet členov strany resp. členov jej najvyššieho orgánu zvýšený. V prípade koaličnej kandidátnej listiny sa totiž už podľa v súčasnosti platnej zákonnej úpravy pre možnosť získať mandáty v NR SR vyžaduje prekročenie vyššej uzatváracej klauzuly, t. j. získanie väčšieho podielu hlasov ako v prípade samostatne podávanej kandidátnej listiny.[10]
Z doteraz uvedeného je zrejmé, že navrhované zmeny v zákonnej úprave by v prípade, pokiaľ by boli v takejto podobe aj napokon schválené, predstavovali praktické obmedzenie volebnej súťaže, teda obmedzenie prístupu politických strán, a prostredníctvom nich aj konkrétnych jednotlivcov s pasívnym volebným právom, k voľbám do NR SR a do volieb do EP. Samozrejme, ani volebné právo a ani právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí vo všeobecnosti nie sú absolútne. Naopak, štát môže tieto práva obmedziť. Avšak, akékoľvek obmedzenie musí sledovať legitímny cieľ spočívajúci v dôležitom verejnom záujme. Navyše, akékoľvek obmedzenie týchto práv musí byť aj proporcionálne (primerané). Možno si preto položiť otázku, či úprava v navrhovanej novele zákona o politických stranách a zákona o podmienkach výkonu volebného práva uvedené podmienky obmedzovania spĺňa. Samozrejme, predkladatelia skúmaného návrhu popísané opatrenia odôvodnili. Jedným z legitímnych cieľov, ktorý by stanovenie podmienky minimálnej členskej základne pre možnosť zúčastniť sa volieb malo sledovať, je princíp reprezentácie. Existencia určitého minimálneho počtu členov politickej strany by tak mala, podľa navrhovateľov, zabezpečiť to, aby sa volebnej súťaže zúčastňovali len také politické subjekty, ktoré sú dostatočne reprezentatívne. Ďalším cieľom navrhovanej úpravy by mala byť aj transparentnosť fungovania parlamentných politických strán, a to vrátane ich financovania. Štát totiž politickým stranám poskytuje nemalé finančné príspevky a, podľa navrhovateľov, nie je vhodné aby o nich rozhodoval len jednotlivec alebo zopár jednotlivcov.
Predkladatelia v stručnosti skúmaného návrhu novely prípustnosť obmedzenia výkonu volebného práva stanovením minimálneho počtu členov politických strán odôvodnili aj existujúcou judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP). Ten sa napríklad v konaní vo veci Republikánska strana Ruska proti Rusku vyjadril, že minimálny počet členov politickej strany je možné stanoviť, len je nutné sa zaoberať nevyhnutnosťou takéhoto opatrenia. Požiadavka minimálneho členstva je, podľa názoru ESĽP, oprávnená a legitímna vtedy, ak umožňuje neobmedzené zakladanie a fungovanie viacerých politických strán zastupujúcich záujmy rôznych skupín obyvateľstva.
Záverom možno stručne konštatovať, že ciele, ktoré navrhovaná úprava sleduje nepochybne možno označiť ako dôležitý verejný záujem, no súčasne možno vysloviť pochybnosti o tom, či je navrhovaná úprava aj proporcionálna, predovšetkým možno vysloviť pochybnosti o tom, či sú navrhované opatrenia, teda výrazné obmedzenie volebnej súťaže pri voľbách do NR SR a EP, skutočne nevyhnutné.[11] Netreba zabúdať na čl. 31 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého má zákonná úprava všetkých politických práv, teda aj volebného práva a práva zúčastňovať sa na správe verejných vecí, umožňovať a ochraňovať slobodnú súťaž politických síl v demokratickej spoločnosti. A taktiež je potrebné dodať, že to, že podobné obmedzenia účasti politických strán vo volebnej súťaži existujú a sú akceptovateľné v iných demokratických štátoch, vrátane akceptácie aj zo strany ESĽP, ešte neznamená, že ide o opatrenie, ktoré je potrebné či vhodné zaviesť aj v našich podmienkach. Pri akýchkoľvek úvahách a obmedzovaní účasti politických strán na volebnej súťaži taktiež treba mať na pamäti skutočnosť, že politické strany v demokratickej spoločnosti garantujú pluralitu názorov a zastupujú rôzne záujmy a predstavy jednotlivých sociálnych skupín v spoločnosti,[12] a to aj tých menej početných.
Autor: JUDr. Marek Domin, PhD., odborný asistent, Katedra ústavného práva, Právnická fakulta UK v Bratislave
Použitá literatúra a pramene
CIBULKA, Ľ. a kol. Štátoveda. Bratislava : Wolters Kluwer, 2017.
DOMIN, M. Kvantitatívne obmedzenia realizácie práva zakladať politické strany a združovať sa v nich. In Míľniky práva v stredoeurópskom priestore 2017. Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie konanej v dňoch 30. 3. – 1. 4. 2017 v Častej – Papierničke. Bratislava: PraF UK, 2016, s. 801-812.
KLÍMA, K. a kol. Státoveďa. Plzeň : Aleš Čenek, 2011.
Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
Zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov.
Návrh skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony; parlamentná tlač č. 1034; VII. volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky.
[1] Porovnaj napr. aj KLÍMA, K. a kol. Státoveďa. Plzeň : Aleš Čenek, 2011, s. 152.
[2] Porovnaj návrh skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony; parlamentná tlač č. 1034; VII. volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky.
[3] Zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
[4] Zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov.
[5] Navrhované opatrenie tak predstavuje jednu z foriem kvantitatívnych obmedzení realizácie politických práv. Pre podrobnosti, predovšetkým vo vzťahu k právu zakladať politické strany a združovať sa v nich, porovnaj napr. aj DOMIN, M. Kvantitatívne obmedzenia realizácie práva zakladať politické strany a združovať sa v nich. In Míľniky práva v stredoeurópskom priestore 2017. Zborník z medzinárodnej vedeckej konferencie konanej v dňoch 30. 3. – 1. 4. 2017 v Častej – Papierničke. Bratislava: PraF UK, 2016, s. 801-812.
[6] Porovnaj § 50 a § 80 zákona o podmienkach výkonu volebného práva.
[7] Porovnaj čl. 101 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky.
[8] Porovnaj § 139, § 144, § 171 a § 176 zákona o podmienkach výkonu volebného práva.
[9] Oba druhy orgánov politickej strany, teda tak „najvyšší orgán“ ako aj „výkonný orgán“, vymedzuje samotná skúmaná novela zákona o politických stranách, a to predovšetkým prostredníctvom ich pôsobností. Do pôsobnosti najvyššieho orgánu politickej strany by napríklad malo patriť rozhodovanie o stanovách strany či voľba a odvolávanie členov výkonného orgánu. Do pôsobnosti výkonného orgánu by, naopak, malo patriť rozhodovanie o významných záležitostiach strany mimo zasadnutí najvyššieho orgánu strany.
[10] Uvedená poznámka však platí len v prípade volieb do NR SR. Ak podáva kandidátnu listinu jedna politická strana samostatne, na možnosť zúčastnenia sa prideľovania mandátov musí získať najmenej päť percent z celkového počtu platných hlasov. V prípade koaličnej kandidátnej listiny podávanej dvoma alebo troma politickými stranami je uzatváracia klauzula stanovená vo výške sedem percent a v prípade koaličných kandidátnych listín podávaných viac ako troma politickými stranami je stanovená až vo výške desať percent. Porovnaj § 66 zákona o podmienkach výkonu volebného práva.
[11] Dostatočnú reprezentatívnosť politickej strany resp. dostatočnú reprezentatívnosť parlamentu po volebnej súťaži sleduje napríklad aj iné opatrenie, a to tzv. uzatváracia klauzula. Tá má však, v porovnaní s opatrením spočívajúcim v minimálnom počte členov ako podmienke účasti politickej strany na voľbách tú výhodu, že nebráni strane v samotnej účasti na volebnej súťaži. Jej efekt totiž nastupuje až po hlasovaní.
[12] Porovnaj napr. aj CIBULKA, Ľ. a kol. Štátoveda. Bratislava : Wolters Kluwer, 2017, s. 157.