Rozsah práv priznaných štátnym občanom daného štátu a rozsah práv priznaných cudzincom, t.j. osobám, ktoré sa na území štátu nachádzajú, ale nie sú držiteľmi štátneho občianstva tohto štátu, nie sú úplné totožné. Vychádza to aj zo samotnej definície štátneho občianstva ako špecifického vzťahu medzi jednotlivcom a štátom, z ktorého vyplývajú vzájomné práva a povinnosti. V zmysle princípov uznávaných medzinárodným právom štát má právomoc stanoviť si podmienky, za akých bude považovať osoby za svojich občanov a tiež je v právomoci štátu kontrolovať vstup cudzincov na svoje územie a upravovať podmienky pobytu cudzincov na jeho území. Príspevok skúma možnú limitáciu diskrečnej právomoci štátu vo veciach zaobchádzania s cudzincami prostredníctvom ľudskoprávnych noriem. Sú analyzované dve rozhodnutia Euróspkeho súdu pre ľudské práva, meritom ktorých bolo rozhodovanie o tom, či štátne orgány uplatňovaním reštriktívnej politiky voči cudzincom, prípadne osobám bez štátnej príslušnosti (apolitom) neporušili záväzky, ktoré pre štát vyplývajú z Európskeho dohovoru o ľudských právach.
Úvod
Výstižná definícia občianskoprávneho zväzku medzi jednotlivcom a štátom sa vyskytuje v rozhodcovskom rozsudku British-Mexican Claims Commission (Re Lynch) z roku 1929 – 1930: „občianstvo jednotlivca je dlhotrvácny právny vzťah medzi suverénnym štátom na jednej strane a jednotlivcom na druhej. Fundamentálnym základom takéhoto vzťahu je členstvo jednotlivca v nezávislej politickej komunite. Takýto právny vzťah ponúka práva a vyplývajú z neho povinnosti pre obe strany – aj pre jednotlivca ale aj pre samotný štát.“[1]
S občianstvom je spojený výkon viacerých práv. Konkrétny obsah týchto práv už záleží na vnútroštátnej úprave jednotlivých krajín, avšak v princípe ide o politické práva, o niektoré práva sociálneho zabezpečenia, či právo na prístup k istým povolaniam. Taktiež v kontexte medzinárodného práva je status občana spájaný s istými právami, na ktoré sa jednotlivec môže spoliehať. Typickými príkladmi takýchto práv je právo na diplomatickú ochranu poskytovanú domovským štátom, v prípade, že jednotlivec bol poškodený protiprávnym správaním iného štátu, a tiež právo na konzulárnu ochranu. Ak má osoba akýkoľvek problém v zahraničí, napríklad sa proti nej vedie trestné stíhanie, takáto osoba sa môže obrátiť na konzulárny úrad štátu, ktorého je občanom a ten má právo poskytnúť svojmu občanovi v cudzine pomoc. Štáty zvyknú chrániť svojich občanov aj tak, že ich odmietajú vydať na trestné stíhanie do cudziny (za predpokladu, že im v tom nebráni bilaterálna medzinárodná zmluva).[2]
V zásade platí, že je v právomoci každého štátu určiť si podmienky nadobúdania a straty svojho občianstva. Tiež má štát právo určiť si svoju imigračnú politiku a pravidlá pre pobyt cudzincov. Tieto zdanlivo vnútroštátne záležitosti však nestoja úplne mimo medzinárodného diania. Medzinárodnoprávne záväzky štátu v oblasti ľudských práv čoraz viac štátom „diktujú“ podmienky vykonávania právomocí nad jednotlivcami na ich území a transformujú aj imigračnú politiku a legislatívu štátu zameranú na pobyt cudzincov.
Tento príspevok skúma dve nedávne rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva v Štrasburgu (ďalej aj „ESĽP“), v ktorých tento medzinárodný súdny orgán skúmal, či štát svojím postupom voči osobám, ktoré nemajú jeho štátne občianstvo, ale nachádzajú sa na jeho území, neporušuje Európsky dohovor o ľudských právach (ďalej len „Dohovor“).
Prípad Kim proti Ruskej republike
Skutkové pozadie prípadu
Navrhovateľ, pán Kim, je kórejského pôvodu. Narodil sa v roku 1962 v Uzbeckej sovietskej republike, ktorá v tom čase bola súčasťou Zväzu sovietskych socialistických republík (ZSSR). Zdá sa, že po rozdelení ZSSR pán Kim nenadobudol štátne občianstvo žiadneho z nástupníckych štátov.
V júli roku 2011 príslušníci ruskej polície zastavili pána Kima, ktorý sa práve nachádzal na území Ruskej federácie, na tzv. identity check (kontrola identity) a požadovali od neho predloženie identifikačných dokumentov. Zistilo sa, že pán Kim žiadne také dokumenty nemá. Podľa ruského právneho poriadku (platného v relevantnom období) sa považuje za priestupok, ak cudzí štátny príslušník alebo osoba bez štátnej príslušnosti nemá dokumenty preukazujúce právo na trvalý pobyt alebo prechodný pobyt v Ruskej federácii, pričom sankciou za takýto priestupok je peňažná pokuta a administratívne vyhostenie. S pánom Kimom prebehol súdny proces v ten istý deň, ako pri policajnej kontrole voči jeho osobe vysvitlo, že nemá identifikačné dokumenty a sudca ho uznal za vinného z administratívnoprávneho priestupku, uvalil mu pokutu a nariadil jeho vyhostenie z Ruskej federácie. Zároveň bolo rozhodnuté, že až do vykonania vyhostenia bude pán Kim zadržiavaný v detenčnom centre pre cudzincov.
Pán Kim tvrdil, že pred jeho príchodom do Ruskej federácie mal trvalý pobyt v Taškente, hlavnom mesto Uzbekistanu, ktoré predstavuje aj miesto jeho narodenia. V novembri 2011, teda až po štyroch mesiacoch odvtedy, čo bol pán Kim na základe súdneho rozhodnutia prijatý do detenčného centra pre cudzincov, riaditeľ tohto detenčného centra požiadal Veľvyslanectvo Uzbekistanu o vydanie cestovných dokumentov (tzv. return certificates – potvrdenia pre návrat) pre pána Kima a pre ďalšie osoby, ktoré o sebe tvrdili, že sú občanmi Uzbekistanu. Zo zastupiteľského úradu Uzbekistanu však žiadna odpoveď neprišla, a neprišla ani po nasledujúcich niekoľkých ďalších štyroch obdobných výzvach. Až vo februári roku 2013 na piatu výzvu odpovedalo veľvyslanectvo Uzbekistanu tak, že ruské autority informovalo, že pán Kim nie je štátnym občanom Uzbekistanu a tak preňho nemôžu byť vydané žiadne cestovné dokumenty, ani nemôže byť vyhostený do Uzbekistanu. Medzičasom podával právny zástupca pána Kima (ktorého sa pánovi Kimovi podarilo získať s ťažkosťami vzhľadom na fakt, že nemal dostatočné prostriedky, ani rodinu, či iné blízke osoby v Ruskej federácii) odvolania na príslušné ruské súdy, ktoré poukazovali na nezákonnosti ďalšieho zadržiavania pána Kima v detenčnom centre. Odvolania však boli ruskými súdmi odmietnuté a pán Kim bol napokon v detenčnom centre zadržiavaný až do leta roku 2013, kedy uplynula dvojročná premlčacia lehota na výkon rozhodnutia o jeho administratívnoprávnom vyhostení z krajiny.
Rozhodnutie
Európsky súd pre ľudské práva, berúc najmä do úvahy nevyhovujúce podmienky v detenčnom centre pre cudzincov, konštatoval porušenie článku 3 Dohovoru (zákaz mučenia a nehumánneho zaobchádzania) a tiež konštatoval porušenie článku 5 Dohovoru, ktorý garantuje právo na slobodu jednotlivca. V zmysle tohto článku má každý, kto bol zatknutím alebo zadržaním pozbavený osobnej slobody právo na iniciovanie konania, v ktorom sa rozhodne o zákonnosti jeho zadržania.
Európsky súd pre ľudské práva vyslovil svoje znepokojenie nad tým, že pán Kim ako osoba bez štátnej príslušnosti sa nachádzala v obzvlášť citlivej situácii, keďže sa nemohol spoľahnúť pomoc a radu konzulárneho úradu, ktorá je zvyčajne poskytovaná zadržiavanej osobe. V rozhodnutí argumentoval, že ruské orgány mali vyvinúť maximálne úsilie, aby ľudské práva pána Kima boli v čo najväčšej miere chránené. Neobstál argument ruskej vlády, že veľvyslanectvo v Uzbekistane neodpovedalo na ich žiadosti o vydanie cestovných dokumentov pre pána Kima. Podľa ESĽP ruské orgány mohli v prvom rade veľvyslanectvo kontaktovať skôr ako po štyroch mesiacov od prijatia pána Kima do detenčného centra. V druhom rade, aj napriek tomu, že ruské orgány nemohli nijako donútiť uzbecké orgány vydať dokumenty pre pána Kima, stále mohli ruské orgány viac „tlačiť“ na uzbeckú stranu a aktívne sa mohli snažiť o iniciovanie negociácií pre doriešenie situácie pána Kima. Ak sa aj nakoniec Uzbekistan prostredníctvom svojho zastupiteľského úradu vyjadril, že pán Kim nie je jeho štátnym občanom, mali ruské orgány vyvinúť snahu, aby mohol byť pán Kim v procese vyhostenia prijatý do iného štátu.
Krátka úvaha o rozhodnutí
Je pozoruhodné, že súd uznal zraniteľnosť osôb bez štátneho občianstva. Právo na štátne občianstvo pritom nie je uznané ako základné ľudské právo v Dohovore[3]. Súd však vyslovil, že pri takýchto osobách o to viac musia štátne orgány dbať na zachovávanie ich práv, keď štátne orgány zasahujú do ich autonómie.
Prípad Jeunesse proti Holandskému kráľovstvu
Skutkové okolnosti prípadu
Ide o prípad, ktorý rozhodovala Veľká komora ESĽP a finálny rozsudok bol vynesený dňa 3. októbra 2014. Navrhovateľkou v tomto spore je pani Margriet Jeunesse, držiteľka štátneho občianstva Surinamu. Pani Jeunesse odišla zo Surinamu do Holandska za svojím partnerom (a neskôr manželom), s ktorým sa zoznámila v čase, keď obaja žili v Suriname, kde začali svoj vzťah a žili tu istú dobu aj v spoločnej domácnosti. Partner pani Jeunesse odišiel do Holandska, kde pár rokov žil a získal holandské štátne občianstvo. Získaním holandského štátneho občianstva stratil surinamské.[4] Pani Jeunesse odišla zo Surinamu do Holandska s cieľom trvalo sa tam usadiť a žiť tam so svojim partnerom. Pár v Holandsku uzavrel manželstvo, z ktorého pochádzajú tri deti, v čase rozhodovania súdu ešte maloleté. Deti pani Jeunesse vďaka holandskému zákonu o štátnom občianstve získali rovnaké občianstvo ako ich otec, sú teda riadnymi občanmi Holandského kráľovstva. Pani Jeunesse sa viackrát pokúšala získať povolenie na trvalý pobyt (permanent residence permit) v Holandsku, no vždy z rôznych príčin neúspešne. Napriek tomu permanentne žila v Holandsku takmer 16 rokov (po neúspešných pokusoch o získanie povolenia na pobyt síce holandské autority nariadili jej vyhostenie, ale v odvolacích konaniach sa pani Jeunesse podarilo odvrátiť výkon rozhodnutia o vyhostení).
Pri poslednom pokuse o získanie povolenia na trvalý pobyt v Holandsku narazila na odmietavý postoj holandských autorít, ktoré striktne aplikovali holandskú legislatívu z oblasti imigrácie, v zmysle ktorej žiadateľovi môže byť udelené povolenie na trvalý pobyt iba vtedy, ak predloží tzv. prechodné povolenie (provisional residence permit). Vydávanie takéhoto povolenia spadá do kompetencie holandských zastupiteľských úradoch, preto sa žiadateľ o trvalý pobyt v Holandsku musí vo svojom rodnom štáte (na zastupiteľskom úrade Holandského kráľovstva) domáhať vydania prechodného povolenia na pobyt. Pani Jeunesse žiadala o povolenie výnimky z takéhoto postupu argumentujúc, že jej vycestovanie z Holandska na neurčitú dobu by predstavovalo záťaž pre jej maloleté deti. Podporu pre tento argument hľadala v článku 8 Dohovoru, ktorý chráni právo na rodinný život. Kompetentné orgány však po posúdení situácie pani Jeunesse rozhodli o tom, že jej nepovolia výnimku a naďalej požadovali predloženie prechodného povolenia na pobyt.
Ministerstvo spravodlivosti, ktoré rozhodovalo o jej odvolaní sa vyjadrilo, že záujem Holandského kráľovstva na zachovaní reštriktívnej imigračnej politiky prevažuje nad individuálnym záujmom pani Jeunesse vykonávať svoje právo na rodinný život. Ministerstvo argumentovalo, že pani Jeunesse môže v konečnom dôsledku pokojne vykonávať svoje právo na rodinný život aj mimo územia Holandského kráľovstva. Obdobný postoj zaujal aj okresný súd v Haagu, ktorý rozhodoval o návrhu na vydanie predbežného opatrenia (ktorým by sa odložilo vykonanie vyhostenia pani Jeunesse) a tento argument bol zopakovaný aj v spore pred ESĽP zástupkyňou Holandska. Holandské orgány svorne dospeli k záveru, že článok 8 Dohovoru nepredstavuje pre štát pozitívny záväzok umožniť pani Jeunesse pobyt na území Holandska s cieľom umožniť jej využívať jej právo na rodinný život s jej manželom a dvoma deťmi v Holandsku.
Rozhodnutie ESĽP
Súd sa zaoberal otázkou, či, vychádzajúc z článku 8 Dohovoru, holandské autority mali povinnosť udeliť pani Jeunesse povolenie na trvalý pobyt, a umožniť jej tak výkon jej práva na rodinný život na území Holandska. Súd najskôr potvrdil základné princípy. Potvrdil princíp, podľa ktorého v prípadoch, ktoré sa týkajú článku 8 Dohovoru a tiež otázky prisťahovalectva, sa má určovať rozsah povinnosti štátu pripustiť na svoje územie cudzincov (ktorí sú rodinnými príslušníkmi osôb v Holandsku usadených) podľa špecifických okolností dotknutých osôb a všeobecného záujmu. Ďalším dôležitým princípom pri rozhodovaní štátnych orgánov je princíp najlepšieho záujmu dieťaťa.
Súd usúdil, že kľúčové bude v tomto prípade preskúmať, či sa dosiahla spravodlivá rovnováha medzi záujmami jednotlivca a záujmami spoločnosti ako celku. Právo na rodinný život neznamená, že v prípade, že si na území štátu založí rodinu osoba bez legálneho titulu na pobyt, automaticky nemôže byť vyhostená z dôvodu zachovania jej práva na rodinný život v štáte, ktorý si vybrala na založenie rodiny. Vyhostenie rodinného člena – cudzinca by bolo v rozpore s článkom 8 Dohovoru iba vtedy, ak by existovali výnimočné a špecifické individuálne okolnosti prípadu. Preto musí súd preskúmať, či v prípade pani Jeunesse existujú nejaké špecifické a výnimočné okolnosti, na základe ktorých by bolo možné preukázať, že rozhodnutím o neudelení povolenia na trvalý pobyt bol porušený princíp spravodlivej rovnováhy (fair balance).
Pri posudzovaní individuálnej situácie navrhovateľky v tomto prípade súd zobral do úvahy niekoľko relevantných faktorov. Pripustil, že jej situácia je v porovnaní s bežnými prisťahovalcami odlišná v tom, že pri narodení mala holandské občianstvo (v tom čase bol Surinam holandskou kolóniou) a surinamské občianstvo získala až dôsledkom nezávislosti Surinamu. Pre rodinu ako celok by presťahovanie sa do Surinamu predstavovalo záťaž. Deti sú pritom psychicky a emočne veľmi naviazané na matku, ktorá sa o ne ako žena v domácnosti nepretržite stará aj počas častých neprítomností otca – živiteľa rodiny, plniaceho si svoje pracovné povinnosti. Odlúčenie od matky by preto neprichádzalo do úvahy, ak by ale deti nasledovali matku do Surinamu, boli by vytrhnuté zo známeho prostredia, v ktorom prosperujú, a takýto postup by nebol v ich najlepšom záujme. Súd posúdil, že holandské orgány v celom procese posudzovania žiadosti o povolenia na trvalý pobyt nebrali dostatočne do úvahy najlepší záujem maloletých detí navrhovateľky. Súd dospel k záveru, že okolnosti prípadu navrhovateľky sú výnimočné a nebola nastolená spravodlivá rovnováha medzi záujmom jednotlivca a záujmom štátu.
ESĽP sa uzniesol, že Holandské kráľovstvo porušilo právo pani Jeunesse na rodinný život, garantované článkom 8 Dohovoru.
Krátka úvaha o rozhodnutí
Rozhodnutie bolo dosť očakávané a vyskytovali sa ohlasy, že má potenciál výraznejšie zasiahnuť do prisťahovaleckej a cudzineckej politiky signatárskych štátov. V realite však ide skôr o rozsudok, ktorý sa vzťahuje na veľmi špecifické a individuálne okolnosti konkrétneho prípadu. Je ale vhodné vyzdvihnúť fakt, že holandská vláda dokázala vyvodiť z rozhodnutia všeobecné závery aspoň do tej miery, že bol upravený oficiálny manuál (guidelines), ktorý majú k dispozícii relevantné štátne orgány a riadia sa ním pri rozhodovaní o vyhostení cudzinca ako interpretačnú pomôcku. Manuál tak špecifikoval, že štátne orgány musia veľmi dôsledne posudzovať jednotlivé okolnosti konkrétneho prípadu a dbať na nastolenie spravodlivej rovnováhy medzi záujmom jednotlivca o ochranu jeho práva na súkromný a rodinný život a záujmom štátu na regulácii migračnej politiky.
Záver
Ako sa vyjadril sudca Najvyššieho súdu Spojených štátov amerických Earl Warren „Citizenship is man´s basic right for it is nothing less than the right to have rights“, teda vo voľnom preklade „občianstvo je základné právo jednotlivca, pretože predstavuje kľúčové právo byť nositeľom práv.“
Každému štátu je ponechaná voľnosť určovať si podmienky nadobúdania a straty štátneho občianstva a tiež aj podmienky vstupu a pobytu cudzincov na územie štátu. Medzinárodnoprávne záväzky a posledný vývoj v oblasti ochrany ľudských práv však limitujú diskrečné právomoci štátu v tejto oblasti a kladie sa dôraz na nájdene spravodlivej rovnováhy medzi rôznymi záujmami, t.j. záujmami štátu na jednej strane a záujmami dotknutého jednotlivca na strane druhej.
[1] SHEARER, I.A. Starke´s International law. Oxford: Oxford University Press, 1994. s. 307
[2] SHEARER, I.A. Starke´s International law. Oxford: Oxford University Press, 1994. s. 309 legal.un.org/riaa/cases/vol_V/1-306.pdf
[3] Všeobecná deklarácia ľudských práv síce zakotvuje právo na občianstvo ako jedno zo základných práv, ale tento medzinárodnoprávny dokument nemá právnu záväznosť. Tento princíp sa neskôr odrazil aj na znení niektorých medzinárodnoprávnych dohovoroch týkajúcich sa občianstva – na úrovni Rady Európy existuje napríklad Európsky dohovor o občianstve. Predsa však občianstvo nebolo zaradené do tak významného ľudskoprávneho dokumentu, akým je Európsky dohovor o ľudských právach.
[4] Surinam je bývalá kolónia Holandského kráľovstva. V roku 1975 získala nezávislosť a obyvatelia na základe medzinárodnej dohody medzi Holandským kráľovstvom a Surinamom získali surinamské štátne občianstvo. Medzi Holandským kráľovstvom a Surinamom existuje bilaterálna medzinárodná dohoda o odstraňovaní prípadov dvojakého občianstva.