Téma správneho trestania rezonuje v právnických kruhoch čoraz častejšie a dovolím si tvrdiť, že v súčasnosti môžeme bez väčších pochybností hovoriť o existencii správneho práva trestného. A to napriek tomu, že P. Průcha[1] považuje toto označenie za nepresné, pretože trestanie samo o sebe nie je pre verejnú správu charakteristické a vyvodzovanie správnej zodpovednosti nie je vzhľadom k možným sankciám vždy zodpovednosť trestnej povahy.
Úvod
Téma správneho trestania rezonuje v právnických kruhoch čoraz častejšie a dovolím si tvrdiť, že v súčasnosti môžeme bez väčších pochybností hovoriť o existencii správneho práva trestného. A to napriek tomu, že P. Průcha[1] považuje toto označenie za nepresné, pretože trestanie samo o sebe nie je pre verejnú správu charakteristické a vyvodzovanie správnej zodpovednosti nie je vzhľadom k možným sankciám vždy zodpovednosť trestnej povahy.
Treba jednoznačne poukázať na vplyv článku 6 Európskeho dohovoru o ľudských právach a základných slobodách (ďalej len „Dohovor“)[2] na rozhodovanie o správnych deliktov. „Rozšírilo sa ponímanie formulácie „akékoľvek trestné obvinenie“ aj na obvinenie zo správnych deliktov (podľa zákonov Slovenskej republiky priestupkov a iných správnych deliktov).[3] Na základe predmetného článku Dohovoru sa požaduje, aby štát zabezpečil v správnom konaní obvineným zo správneho deliktu procesné práva, ktoré im prináležia v zmysle Dohovoru, aj keď im naše vnútroštátne právo takýto rozsah práv nepripisuje. Z toho dôvodu sudcovia musia medzery v oblasti správneho trestania vypĺňať judikatúrou, a to najmä prostredníctvom využívania analógie, aby zabezpečili páchateľom správnych deliktov rozsah práv, ktoré im prináleží v zmysle Dohovoru a judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva.
V článku sa zameriavam na trestanie páchateľov, ktorí sa dopustili viacerých správnych deliktov. Poukážem pri tom na rozhodovaciu prax v Slovenskej republike a Českej republike.
„Kde priebeh trestného činu trvá dlhší čas a pozostáva z viacerých protiprávnych útokov, môže ísť o pokračovací trestný čin, trestný čin trvajúci alebo hromadný trestný čin.“[4] Jedná sa o prípady, v ktorých je vylúčený súbeh správnych deliktov.
Podrobnejšie sa venujeme len správnym deliktom pokračujúcim a trvajúcim, pretože pri hromadných deliktoch nedochádza spravidla k porušovaniu základných práv a slobôd páchateľov a neobjavujú sa tak často.
Pokračovací správny delikt
Za pokračovací správny delikt (na základe analógie k trestnému právu) možno považovať situáciu, ak páchateľ pokračoval v páchaní toho istého deliktu, pričom trestnosť jednotlivých čiastkových útokov sa má posudzovať ako jeden trestný delikt, ak všetky čiastkové útoky spája objektívna súvislosť v čase, spôsobe ich spáchania a v predmete útoku. Čiastkové útoky musí spájať aj subjektívna súvislosť.[5] Problematikou pokračovacieho správneho deliktu sa Najvyšší súd opakovane zaoberal pri preskúmavaní rozhodnutí Rady pre vysielanie a retransmisiu („ďalej len „Rada“).
Postavenie Rady pri výkone štátnej správy na úseku kultúry je špecifické a je zaradená medzi regulačné a dozorné orgány.[6] Jej postavenie a pôsobnosť upravuje zákon č 308/2000 Z.z. o vysielaní a retransmisii a o zmene zákona č. 195/2000 Z. z. o telekomunikáciách v zmysle, ktorého sa jedná o právnickú osobu, ktorá má v oblasti vysielania, retransmisie a poskytovania audiovizuálnych mediálnych služieb na požiadanie postavenie orgánu štátnej správy s celoštátnou pôsobnosťou, pričom rozsah jej pôsobnosti upravuje tento zákon a osobitné predpisy. Je oprávnená ukladať pokuty za porušenie povinnosti ustanovené zmieneným zákon alebo osobitnými predpismi.[7] Často sa stáva, že subjekt poruší tieto povinnosti niekoľkokrát za sebou v určitom krátkom časovom rozmedzí bez toho, aby došlo k momentu, ktorý by ukončil pokračujúci správny delikt. V staršej rozhodovacej činnosti Rady boli takéto porušenia postihované samostatne.
V rozsudku 8Sž/18,22,23,24/2011 Najvyššieho súdu, v ktorom boli spojené štyri veci so spisovou značkou: 8Sž/18/2011, 8Sž/22/2011, 8Sž/23/2011, 8Sž/24/2011 sa Najvyšší súd zaoberal štyrmi rozhodnutiami rady o uložení pokuty za ten istý druh deliktu. Jednalo sa o štyri reklamné šoty na štyri rôzne druhy liekov, ktoré odvysielala TV Markíza (ďalej iba „navrhovateľka“) v časovom rozpätí od 18. 12. 2010 do 22. 01. 2011 spolu až deväťkrát, za ktoré Rada dňa 07. 06. 2011 vydala štyri rozhodnutia o uložení pokuty za porušenie povinnosti ustanovenej v § 33 ods. 4 písm. a) zákona č. 308/2000 Z.z., ktoré navrhovateľka porušila tým, že vo všetkých prípadoch nezabezpečila, aby reklama na liek obsahovala jednoznačnú a zrozumiteľnú výzvu na pozorné prečítanie poučenia o správnom použití lieku obsiahnutého v písomnej informácii pre používateľov lieku pribalenej k lieku. V každom jednom rozhodnutí Rada v súdnom postavení odporkyne uložila navrhovateľke pokutu vo výške 3 320 €. Navrhovateľka sa proti všetkým štyrom rozhodnutiam odvolala, tvrdiac, že pokuty v takejto výške podľa nej nespĺňajú ani výchovnú, ani preventívnu funkciu, ale predstavujú represívnu funkciu a ich výška nebola ani nespochybniteľne odôvodnená. Taktiež namietala nepreskúmateľnosť rozhodnutí z dôvodu nepresného prepisu spáchania skutkov. Rada vo svojich vyjadreniach uviedla, že dôvody uvedené v podanom opravnom prostriedku nepovažuje za právne relevantné a navrhla, aby Najvyšší súd napadnuté rozhodnutia ako vecne správne potvrdil. Najvyšší súd na začiatok skonštatoval, že v zmysle štrasburskej judikatúry musí trestanie za správne delikty podliehať rovnakému právnemu režimu ako keby sa jednalo o trestné činy, a preto obvinenému zo správneho deliktu treba poskytnúť všetky záruky, ktoré by mu prislúchali, keby bol obvinený z trestného činu.
Najvyšší súd následne dospel k záveru, že ak správne delikty patria do kategórie trestných obvinení v zmysle prvej vety čl. 6 ods. 1 Dohovoru, je potrebné aby aj súd prihliadol k tomu, že v daných veciach išlo o pokračujúci správny delikt z úradnej povinnosti (ex offo) bez ohľadu na skutočnosť, že navrhovateľka to v podaných opravných prostriedkoch vôbec nenamietala. Je to nevyhnutné z hľadiska zabezpečenia zachovania jednotných právnych záruk a jednotného postupu všetkých kategórií trestných obvinení v súlade s prvou vetou čl. 6 ods. 1 prvá veta Dohovoru. Pochybenie Rady v tomto prípade spočívalo v tom, že v danom prípade napriek tomu, že právne predpisy, ktoré zakotvujú skutkové podstaty správnych deliktov, ako ani všeobecný predpis o správnom konaní – správny poriadok, ktorý sa na dané konanie použije subsidiárne[8] nikde neupravujú postup správnych orgánov pri postihu páchateľa za pokračujúci delikt. Rada teda mala použiť „analógiu legis“ a vychádzať z ustanovení Trestného zákona, ktorý v ustanovení § 122 ods. 10[9] upravuje definíciu pokračovacieho trestného činu.
Najvyšší súd na základe tejto svojej argumentácie predmetné rozhodnutia rady zrušil a vec jej vrátil na ďalšie konanie, pričom stanovil, že hlavou úlohou rady bude spojiť uvedené správne konania a na zistený skutkový stav vydať iba jedno rozhodnutie, a teda uložiť iba jednu sankciu (pokutu) na základe analógie zákona aplikovať pravidlá pre ukladanie trestu za pokračujúci trestný čin upravené v Trestnom zákone. Samozrejme Rada je v zmysle § 250r Občianskeho súdneho poriadku[10] viazaná právnym názorom súdu.
Treba uviesť, že Rada sa pri svojom ďalšom rozhodovaní v danom prípade naozaj riadila rozsudkom Najvyššieho súdu a pri ukladaní sankcie za všetky zmienené čiastkové útoky TV Markíza vydala iba jedno rozhodnutie dňa 06. 03. 2012. Pri vydávaní tohto rozhodnutia však došlo k inému pochybeniu zo strany Rady. Pri rozhodovaní a vydávaní ďalšieho rozhodnutia Rada pripojila k doterajším deviatim čiastkovým útokom desať ďalších, čo by samo o sebe nebol problém, keby bolo dodržané ustanovenie § 122 ods. 13 Trestného zákona,[11] ktoré upravuje medzník, ktorý ukončuje pokračovanie v trestnom čine, pokiaľ nebolo ukončené už skôr. Takýmto medzníkom je v trestnom práve oznámenie o vznesení obvinenia.[12] Na dané ustanovenie Trestného zákona poukázala aj sama Rada pri vydávaní predmetného rozhodnutia, avšak nijakým spôsobom ho nespresnila. Navrhovateľka podala opravný prostriedok proti tomuto rozhodnutiu. Najvyšší súd preskúmal rozhodnutie Rady a na základe toho, že niektoré čiastkové útoky sa odohrali až po oznámení o začatí správneho konania dospel k záveru, že napadnuté rozhodnutie je potrebné zrušiť a vec vrátiť odporkyni na ďalšie konanie.
Z odôvodnenia rozsudku Najvyššieho súdu so sp. zn. 8Sž/6/2012 vyplýva, že nie je zrejmé, ktoré konanie o čiastkových útokoch brala do úvahy Rada, a teda ktoré oznámenie o začatí správneho konania považovala za už spomínaný medzník, ktorý by ukončoval pokračovanie v správnom delikte. Vo všeobecnosti by sa za prvé konanie malo považovať konanie, ktoré začalo dňa 15. 02. 2011. Oznámenie o jeho začatí bolo doručené navrhovateľke dňa 01. 03. 2011. Toto oznámenie o začatí správneho konania je možné analogicky považovať za „oznámenie o vznesení obvinenia“ v zmysle Trestného zákona. Rada vo svojom rozhodnutí však uložila pokutu aj za 2 čiastkové útoky, ktoré boli spáchané po 01. 03. 2011 a ktoré by na základe uvedenej argumentácie mali byť posudzované ako nové skutky. V tejto časti považoval Najvyšší súd napadnuté rozhodnutie za nepreskúmateľné pre nezrozumiteľnosť a nedostatok dôvodov. Po zistení takéhoto základného procesného pochybenia zo strany Rady sa Najvyšší súd inými námietkami vznesenými navrhovateľkou v opravnom prostriedku ani nezaoberal a predmetné rozhodnutie Rady zrušil a vrátil na ďalšie konanie.
Na záver treba podotknúť, že Rada následne vydala dve rozhodnutia, pričom v prvom uložila jednu sankciu – pokutu vo výške 6 638 € za dva správne delikty navrhovateľky, ktoré posúdila ako dva čiastkové útoky správneho deliktu. Jednalo sa pritom o tie dva čiastkové útoky, ktoré boli spáchané až po oznámení začatia správneho konania navrhovateľke a ktoré spôsobili, že Najvyšší súd predchádzajúce rozhodnutie Rady posúdil ako nepreskúmateľné pre nezrozumiteľnosť a zrušil ho. Druhým rozhodnutím Rada uložila jednu sankciu – pokutu vo výške 36 509 € za tie pokračovacie útoky toho istého správneho deliktu, ktoré boli spáchané pred dňom oznámenia o začatí správneho konania. Navrhovateľka proti týmto rozhodnutiam podala odvolania. Najvyšší súd vo svojom rozsudku so sp. zn. 5Sž/10/2013 a v rozsudku so sp. zn. 2Sž/10/2013 však námietky navrhovateľky uvedené v odvolaniach nepovažoval za natoľko relevantné, aby im vyhovel, a preto predmetné rozhodnutia Rady potvrdil.
Z dôvodov viacerých pochybení Rady konanie o správnych deliktoch, z ktorých prvý sa stal 07. 12. 2010, o ktorom bolo začaté správne konanie dňa 15. 02. 2011 a právoplatne skončilo až dňa 29. 05. 2014. Takéto zdĺhavé konanie nemožno považovať za efektívne z pohľadu správneho práva, ktorého sankcie by mali byť ukladané v čo najkratšom časovom rozmedzí od spáchania správneho deliktu.
Trváci správny delikt
Pojem trváci trestný delikt teória správneho práva síce pozná, ale nie je obsiahnutý v žiadnej právnej úprave, a preto je ho nutné odvodiť z trestného práva, kde Trestný zákon zakotvuje legálnu definíciu trváceho trestného činu nasledovne: „ Za trváci trestný čin sa považuje vyvolanie a udržiavanie alebo len udržiavanie protiprávneho stavu.“[13] Dôležité je podotknúť, že sa tu postihuje udržiavanie protiprávneho stavu. Trváci trestný čin je nutné posúdiť ako jedno konanie bez ohľadu na dĺžku trvania protiprávneho stavu. Za trvajúci správny delikt teda možnosť považovať konanie spočívajúce vo vyvolaní a udržiavaní protiprávneho stavu alebo len udržiavanie protiprávneho stavu, pričom nie je potrebné jeho vyvolanie.
Hlavným dôvodom pre výber rozhodnutia Nejvyššího správního soudu so sp. zn. 8 As 29/2007-123,[14]bolo jeho rozsiahle a prepracované odôvodnenie. Na základe toho môžu poslúžiť ako výborný príklad rozhodovania o trvácom trestnom čine.
Skutkový stav bol založený na tom, že D.p., a. s. (ďalej len „žalobca“) dňa 12. 01. 2005 prevádzkoval bez licencie linkovú osobnú dopravu na 14 linkách. Krajský úřad Ústeckého kraje (ďalej len prvostupňový správny orgán“) vydal 14 rozhodnutí, pričom v každom uložil žalobcovi sankciu – pokutu vo výške 10 000,- Kč (cca 362 Eur). Proti týmto rozhodnutiam sa žalobca odvolal a Ministerstvo dopravy České republiky (pre účely tejto podkapitoly ďalej len „žalovaný“) zmenilo rozhodnutia v odvolacom konaní tak, že za každý správny delikt uložil žalobcovi pokutu vo výške 7 500,- Kč (cca 271 Eur). Tieto rozhodnutia napadol žalobca 14 žalobami na Městkém soudu v Praze, ktorý všetky žaloby zamietol. Žalobca kasačnými žiadosťami napadol všetkých 14 rozsudkov Městkého soudu v Praze.[15]
Nejvyšší správní soud v danom prípade vydal iba jeden rozsudok, ktorým 13 rozsudkov Městkého soudu v Praze zrušil a vrátil mu ich na ďalšie konanie. Vo svojej argumentácii zaradil pod pojem trestný čin [použitý v čl. 6 ods. 1 Európskeho dohovoru o ľudských právach a základných slobodách (ďalej len „Dohovor“)] aj správne delikty a na základe toho tvrdil, že páchateľovi deliktu treba poskytnúť také isté procesné garancie ako páchateľovi trestného činu. Prevádzkovanie linkovej osobnej dopravy bez licencie označil za delikt podobný trvácemu trestnému činu, pričom zahájením takejto dopravy je nastolený protiprávny stav, ktorý trvá po celú dobu pokiaľ je doprava vykonávaná bez licencie. Nejvyšší správní soud vytkol správnemu orgánu prvého stupňa, ako aj žalovanému, že sa v rámci svojich rozhodnutí vôbec nezaoberali otázkou, či takéto konanie predstavuje trváci správny delikt alebo či sa jedná o samostatné skutky, a preto tieto rozhodnutia považuje za nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. Taktiež poznamenal, že o trvácom delikte má byť rozhodnuté jedným rozhodnutím na základe analógie.
„Kde priebeh trestného činu trvá dlhší čas a pozostáva z viacerých protiprávnych útokov, môže ísť o pokračovací trestný čin, trestný čin trvajúci alebo hromadný trestný čin.“[16] Jedná sa o prípady, v ktorých je vylúčený súbeh správnych deliktov. V práci sa venujeme len správnym deliktom pokračujúcim a trvajúcim, pretože pri hromadných deliktoch nedochádza spravidla k porušovaniu základných práv a slobôd páchateľov a neobjavujú sa tak často.
Na záver by som rád vyzdvihol prácu sudcov Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a sudcov Nejvyššího správniho soudu České republiky za ich rozhodovanie v oblasti správneho trestanie. Jednoznačne môžeme tvrdiť, že vďaka ich rozhodovacej činnosti už mnoho páchateľov správnych deliktov bolo potrestaných správne, spravodlivo a súlade s európskymi štandardmi.
[1] PRŮCHA, P.: Správni právo. Obecná část, MU a Doplňek. Brno. 2004. 320 s.
[2] Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd uverejnený pod č. 209/1992 Zb. vo forme oznámenia Federálneho ministerstva zahraničných vecí ČSFR.
[3] SREBALOVÁ, M.: Právo na spravodlivý proces. In: Vrabko a kol. Správne právo procesné. Všeobecná časť. 1. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2013, 31s .
[4] BALÁŽ, P.: Trestné právo hmotné. Všeobecná a osobitná časť. Trnava: VEDA. 2005. 106 s.
[5] Bližšie pozri ustanovenie § 122 ods. zákona č. 300/2005 Z.z. (ďalej len „Trestný zákon“)
[6] VRABKO, M. a kol.: Správne právo hmotné: osobitná časť. Druhé prepracované a doplnené vydanie. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta. 2014. 434 s.
[7] Pozri bližšie napríklad: zákon č. 333/2004 Z. z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky, zákon Slovenskej národnej rady č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí, zákon č. 46/1999 Z. z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní, zákon č. 343/2007 Z.z. podmienkach evidencie, verejného šírenia a uchovávania audiovizuálnych diel, multimediálnych diel a zvukových záznamov umeleckých výkonov a o zmene a doplnení niektorých zákonov (audiovizuálny zákon)
[8] Bližšie pozri ustanovenie § 71 ods.1 Zákona č. 308/2000 Z. o vysielaní a retransmisii a o zmene zákona č. 195/2000 Z. z. o telekomunikáciách.
[9] Ustanovenie § 122 ods. 10 Trestného zákona: „Za pokračovací trestný čin sa považuje, ak páchateľ pokračoval v páchaní toho istého trestného činu. Trestnosť všetkých čiastkových útokov sa posudzuje ako jeden trestný čin, ak všetky čiastkové útoky toho istého páchateľa spája objektívna súvislosť v čase, spôsobe ich páchania a v predmete útoku, ako aj subjektívna súvislosť, najmä jednotiaci zámer páchateľa spáchať uvedený trestný čin; to neplatí vo vzťahu k čiastkovým útokom spáchaným mimo územia Slovenskej republiky.“
[10] Ustanovenie § 250r Občianskeho súdneho poriadku: „Ak súd zruší rozhodnutie správneho orgánu, je správny orgán pri novom prejednaní viazaný právnym názorom súdu.“
[11] Ustanovenie § 122 ods. 13 Trestného zákona: „Ak obvinený pokračuje v konaní, pre ktoré je stíhaný, aj po oznámení vznesenia obvinenia, posudzuje sa také konanie od tohto procesného úkonu ako nový skutok; to neplatí, ak ide o trestný čin zanedbania povinnej výživy podľa § 207. V takom prípade ide o pokračovanie konania až do doby, kým je vyhlásený rozsudok súdu prvého stupňa alebo pokiaľ sa súd druhého stupňa neodobral na záverečnú poradu.“
[12] MENCEROVÁ, I., TOBIÁŠOVÁ, L., TURAYOVÁ, Y. a kol.: Trestné právo hmotné. Všeobecná časť. Šamorín: Heuréka, 2013. 86 s.
[13] Ustanovenie § 122 ods. 12 Trestného zákona.
[14] Dostupné na internete dňa 06. 01. 2015: www.nssoud.cz/files/SOUDNI_VYKON/2007/0017_8As__0700135A_prevedeno.pdf
[15] V danom konaní však Nejvyšší soud preskúmaval iba 13 z celkového počtu 14 rozsudkov, nakoľko v jednom prípade kasačnú sťažnosť žalobcu zamietol pre zmeškanie lehoty.
[16] BALÁŽ, P.: Trestné právo hmotné. Všeobecná a osobitná časť. Trnava: VEDA. 2005. 106 s.